U NA LETTURA ‘ DIFFERENZIATA ’ DELLA STRUTTURA TERRITORIALE DELLO S TATO : FEDERALISMO REGIONALISMO ASIMMETRICO

Dopo aver delineato il concetto di asimmetria tanto con riferimento all’origine che alla configurazione come categoria e oggetto del diritto costituzionale, è necessario, a questo punto, verificare in che modo l’uso di una tale dimensione può essere utile alla nostra analisi e come si connette all’oggetto delle nostre ricerche. Una breve riflessione, quindi, sul perché di questa scelta per leggere i fenomeni che ci proponiamo di indagare.

L’organizzazione territoriale dello Stato rappresenta uno degli ambiti ‘privilegiati’ della ricerca dal momento che la seconda parte del presente lavoro è dedicata allo studio di due sistemi regionali ‘federalisticamente’ orientati, assai peculiari per le soluzioni costituzionali adottate e per la ‘politica costituzionale’ che ha caratterizzato le diverse fasi di cambiamento. Per riuscire a cogliere la

ratio del progressivo incremento dei processi di decentramento interno, l’impatto

del fenomeno di europeizzazione dei sistemi e il forte protagonismo degli enti regionali, consequenziale, ad una tale dinamica tanto sul piano interno – statale – che su quello esterno – europeo – è necessario spingersi oltre, ovvero utilizzare quei ‘nuovi’ strumenti cui si faceva menzione all’inizio del capitolo. Tra questi, oltre alla relazionalità, l’asimmetria che utilizziamo come ‘microscopio’ per controllare e delineare la ‘direzione’ del movimento interno delle ‘cellule’ infrastatali e, ancora, come ‘telescopio’ per osservare più lontano le proiezioni di tali unità in un sistema complesso caratterizzato da un molteplicità di ‘corpi’ e di legami assai differenziati, quale quello europeo. In tal senso la asimmetria è strettamente connessa alla strutturazione territoriale e, di fatti, questo è il primo e maggior uso che la scienza costituzionalistica ne fa, come già sottolineato, e

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Cfr. J. GARCÍA MORILLO, “Autonomia, asimmetria e principio di uguaglianza: il caso spagnolo”, in S.GAMBINO (a cura di), Stati nazionali e poteri locali. La distribuzione territoriale delle competenze. Esperienze straniere e tendenze attuali in Italia, Rimini, 1998, p. 119.

rimanda alla tematica relativa alla trasformazione della ‘unità’ Stato e dei suoi elementi costitutivo-strutturali.

Riferimento teorico imprescindibile è, ancora, l’innovativa opera di Charles Tarlton247 che utilizza i termini di ‘simmetria’ e ‘asimmetria’ come ‘indicatori’ del “degree of harmony or conflict within a federal system” che “can be thought of as a function of the symmetrical or asymmetrical pattern prevailing within the system”248. Ben consapevoli del fatto che siffatta impostazione della asimmetria “no tiene una articulación jurídica fácil”249.’Sebbene Tarlton individui una forma di “asimmetria sociologica” – “asimmetría fáctica (o asimetría de hecho)”250 – non direttamente correlata alla “asimmetria giuridica”, ovvero la “composizione sociale e culturale eterogenea delle entità federate”251 rappresenta un forte elemento di discrimine, quello che qui si vuole sottolineare è l’individuazione di due nuovi strumenti attraverso cui descrivere e interpretare le dinamiche del processo di federalizzazione e, quindi, il connubio inscindibile tra ‘asimmetria’ e ‘forma territoriale dello Stato252.

247

Si veda CH. D. TARLTON, “Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalisim: A Theoretical Speculation”, cit. La dottrina riconosce quasi all’unanimità la paternità del concetto di ‘asimmetria’, nell’ambito della struttura territoriale dello Stato, a tale opera che produce una innovazione concettuale nell’analisi dei sistemi federali. D’altra parte CH.D.TARLTON rappresenta un’‘innovatore’ artefice di forti ‘contaminazioni’ sotto diversi punti di vista dal momento che utilizzò termini propri della termodinamica nell’analisi dello Stato federale. Così nella sua opera “Federalism, political energy and entropy: implications of analogy”, in Western Political Quarterly, vol. XX, n. 4, 1967, pp. 866-874.

248

Cfr.CH.DTARLTON, “Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation”, cit., p. 871.

249

Cfr. G.RUIZ-RICO RUIZ, Los límites constitucionales del Estado Autonómico, Madrid, 2001, p. 73. L’A. evidenzia chiaramente come la difficoltà di trasposizione di tale concetto sul piano giuridico non consiste soltanto nel “traducir en esquemas normativo-institucionales lo que muchas veces se percibe esencialmnete en términos de conciencia coltiva” proprio perchè la “presencia de lenguas vernáculas o tradiciones singualres no siempre tiene que dar origin a reclamación de un estatuto particular”. L’aspetto che non dobbiamo mai perdere di vista è che la “operación de legiferar el particolarismo cultural no deja de estar sujeta a condicionamentos socio-políticos que ponen de manifiesto con frecuencia la coyunturalidad de los planteamientos asimétricos”. Una situazione particolarmente evidente nel caso spagnolo dove la “naturaleza «sensorial» o «perceptiva» de los hechos diferenciales puede ser oscillante en función de la evolución que experimenta el sistema social y su manifestación en el sistema de partidos de cada Comunidad Autónoma” (pp. 73-74)

250

Cfr. G.RUIZ-RICO RUIZ, Los límites constitucionales del Estado Autonómico, cit., p. 73. 251

Così L.DOMENICHELLI, “Asimmetria territoriale e cittadinanza differenziata come strumenti di protezione dell’identità”, cit., pp. 5-6.

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L’obiettivo di TARLTON, infatti, era quello di modificare le interpretazioni tradizionali del federalismo troppo formali – “the most common form of analysis of federalism has been formal and legal” – e, pertanto, non sempre capaci di descriverne il reale funzionamento, per questo prende in considerazione una nuova ‘angolatura’ d’analisi, ovvero le differenti forme che possono assumere le relazioni tra le unità territoriali, tra queste e l’unità centrale e tra ciascuna di esse con gli altri due termini richiamati. Cfr. CH.DTARLTON, “Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation”, cit., pp. 861-62.

Federalismo simmetrico e asimmetrico rappresentano i due ‘idealtipi’ estremi all’interno dei quali si sviluppa un continuum rappresentato dai diversi ordinamenti statali che si collocano tanto più vicino all’uno o all’altro modello in virtù del grado di maggiore o minore omogeneità economica, culturale, sociale e politico-istituzionale tra loro e con il Paese interamente considerato, ovvero della presenza o meno di peculiarità che si riflettono nella struttura istituzionale. Nel modello simmetrico ciascuna unità territoriale non fa altro che riprodurre a ‘scala ridotta’ gli aspetti più rilevanti del sistema federale di cui fa parte, per cui non esiste alcuna significativa peculiarità che richieda forme speciali di regolazione o garanzia253. La ratio di un siffatto modello – rispetto al quale potremmo benissimo chiederci perché parlare di federalismo, qual è la funzione del federalismo in un contesto così omogeneo – consiste nel “completeness and integral character of the various political sub-systems”254, ovvero ciascun Stato membro costituisce una unità separata con problematiche generali proprie per la cui soluzione risulta maggiormente adeguato rispetto ad una unità centrale. Al contrario, il modello asimmetrico si compone di unità politico-giuridiche caratterizzate da evidenti diversità che si riflettono nel differente grado di potere e di autonomia di cui godono255. Si tratta, in ogni caso di un ragionamento ‘per schemi ideali’ – come sottolinea lo stesso Tarlton256 –, utili ad una comprensione per ‘approssimazione’ dei sistemi reali, ma la cui conclusione non può essere accolta tout court. Se è condivisibile che “much of the ordinary optimism regarding the near magical qualities of federalism can profitably be re- examined”257, l’esistenza di una sorta di ‘proporzionalità inversa’ tra diversità e federalismo e, quindi, ‘diretta’ tra diversità e tendenza all’‘unitarietà’ della

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Come lo stesso autore rileva “an ideal symmetrical federal system would be one composed of political units comprised of equal territory and population, similar economic features, climatic conditions, cultural patterns, social groupings, and political institutions”, in tale modello “each of the separate political units would in effect be miniature reflections of the important aspects of the whole federal system”. Cfr. CH. D TARLTON, “Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation”, cit., p.868.

254

Cfr.CH.DTARLTON, “Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation”, cit., p.868.

255

Nelle parole di Tarlton “the ideal asymmetrical federal system would be one composed of political units corresponding to differences of interest, character, and makeup that exist within the whole society”, un modello in cui “the diversities in the larger society find political expression through local governments possessed of varying degrees of autonomy and power”. Cfr. CH. D TARLTON, “Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation”, cit., p. 869.

256

L’A. afferma, infatti, che “real federal States are made up of elements more or less symmetrical or asymmetrical in their relations”. Cfr. CH.DTARLTON, “Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation”, cit., p. 867.

257

Cfr.CH.DTARLTON, “Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation”, cit., p. 874.

configurazione statale258, si scontra con una semplice constatazione: la tendenziale omogeneità tra le unità territoriali di uno Stato composto, sia questo più o meno federale o più o meno regionale, costituisce un ‘falso’ mito o, quanto meno, una inclinazione non più rispondente agli attuali processi di riforma in atto in diversi sistemi europei non originariamente e ‘classicamente’ federali. D’altronde, se può essere discutibile o meno l’ovvietà della “formula «Stato federale differenziato»”,è pur vero che “ogni stato federale presenta sia elementi di

omogeneità che di differenziazione”, un “rapporto dialettico senza il quale non si

ha uno Stato federale funzionante”.259

Sulla base di questa ‘premessa concettuale’ l’idea di fondo che qui si sostiene è che qualsiasi forma statale presenta relazioni e strutture simmetriche ed asimmetriche, per cui la ‘linea di confine’ eventualmente tracciabile non è nell’esistenza o meno dell’asimmetria, quanto, nel diverso grado in cui questa si manifesta nel suo aspetto relazione e strutturale. La asimmetria/simmetria, infatti, pur costituendo un carattere fondamentale della forma con cui si articola uno Stato non ne rappresenta la sua ragion d’essere, ovvero non incide in maniera unilaterale su di essa ma rappresenta uno dei fattori esplicativi, insieme ai valori, principi, processi storici di base ecc., particolarmente rilevante, della stessa. Ed è qui che subentra un fattore di cui neanche il giurista può fare a meno di considerare nella sua analisi, una sorta di ‘crittotipo’260, consistente nelle dinamiche politiche che costituiscono la ‘base mobile’ di cambiamento e trasformazione di un sistema. Una prospettiva, questa, che richiama in qualche modo le teorie dinamiche del federalizing process in cui il cambiamento rappresenta un elemento fondamentale che spiega l’alternarsi tra processi centrifughi e centripeti all’interno degli ordinamenti caratterizzandone le dinamiche federative261. Anche in questo caso il ‘pendolo’ – equilibrio tra unità e autonomia (‘rompicapo’ di qualsiasi ordinamento composto) – oscilla tra processi di ‘asimmetrizzazione’ e ‘simmetrizzazione’ in virtù della direzione e del grado di integrazione/differenziazione tra le diverse componenti territoriali con l’effetto che la progressiva ‘contaminazione’ asimmetrica tra le diverse unità territoriali

258

La conclusione cui giunger Tarlton è che la diversità, che generalmente suscitano coloro che richiedono una maggiore autonomia locale nei sistemi federali, provoca un effetto: “tends really to necessitate increased central authority if the system is to continue operatine as a system”, intensificando la coordinazione e la coercizione della autorità centrali.. Cfr. CH. D TARLTON, “Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation”, cit., p. 874. 259

Cfr. P.PERNTHALER, Lo stato federale differenziato, cit., p. 15. 260

Concetto utilizzato da G. LOMBARDI, Premesse al corso di diritto pubblico comparato. Problemi di metodo, cit.

261

non fa che ‘azzerare’ il processo asimmetrico ripartendo, quindi, da una iniziale situazione di simmetria. Una circolarità tra i processi, quindi, – che in alcuni ordinamenti rischia di funzionare come un pericoloso ‘gioco della gallina’ “secondo cui un giocatore tenta di arrivare più in là dell’altro, perché in caso contrario verrebbe disprezzato”262 – il cui funzionamento simula un fenomeno di ‘azione-reazione’, una sorta di “oscillazione da periodi di attività e attriti a periodi di relativa calma”263 in cui il mantenimento dell’equilibrio dipende tanto dalla ‘capacità di reazione’ delle parti che – non dimentichiamo – dallo ‘spazio costituzionale di oscillazione’, ovvero lo spazio che la Costituzione assegna a che questo movimento assuma una o l’altra direzione senza che il sistema cambi natura.

In tale prospettiva, quindi le dinamiche asimmetriche sono rinvenibili in qualsiasi forma organizzativo-statale, tanto in quelle più propriamente federali – laddove la dottrina parla di ‘federalismo asimmetrico’264 – che in quelle regionali – dove più nota risulta, probabilmente la formula di ‘regionalismo differenziato’265 –. In realtà, il concetto di asimmetria appare nella speculazione teorica proprio con riferimento ai sistemi federali ma non si tratta di una ‘unione concettuale’ pacifica, al contrario, appare proprio come “strumento di superamento della teoria federale classica”266 e gli studi di Tarlton ne sono una chiara dimostrazione. Se originariamente lo Stato federale si fonda su due livelli di governo – Federazione e Stati membri – la cui relazione è, in via di principio,

262

Cfr. J.GARCÍA MORILLO, “Autonomia, asimmetria e principio di uguaglianza…”, cit., p. 118. L’A. si rifà ad un noto fenomeno all’interno della teoria dei giochi – appunto il ‘gioco della gallina’ – con riferimento al caso spagnolo dove la dinamica asimmetrica ha seguito questa tendenziale ‘corsa al rialzo’ con il conseguente ‘ribasso’, un fenomeno che l’A. descrive, successivamente, con l’immagine della ‘corsa di macchine’ di James Dean nel film “Gioventù bruciata” dove “i giocatori annunciano in precedenza la loro strategia, che consiste nel non fermarsi fino a quando non si giunga ai limiti della scarpata, in quanto solo da ciò si hanno dei vantaggi:accattivarsi amici e intimidire i rivali”.

263

Cfr. CH.DTARLTON,“Federalism, political energy and entropy…, cit., p. 868. 264

A scopo meramente introduttivo si veda ad es. la definzione fornita da M. HERRERO RODRÍGUEZ DE MIÑÓN, Federalismo asimmetrico: il caso spagnolo”, in B.CARAVITA (a cura di), Le Regioni in Europa, esperienza costituzionali a confronto, Roma, 2002, p. 115, secondo cui “per federassimo asimmetrico si intende quel modello in cui ciascuna delle unità federate, qualitativamente eterogenee, conservano distinti segni di identità, diversi gradi adi autogoverno e differenti relazioni con le istituzioni federali”.

265

‘Formula’ che rintracciano in diversi autori, tra glia altri, L. ANTONINI, Il regionalismo differenziato, cit.; G.PITRUZZELLA, “Il regionalismo italiano tra asimmetrie e cooperazione”, in L. CHIEFFI –G.CLEMENTE DI SAN LUCA, Regioni ed Enti locali dopo la Riforma del Titolo V della Costituzione, Torino, 2004, pp. 87-89; D.GALLIANI, “All’interno del Titolo V: le «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» di cui all’art. 116.3 Cost. riguardano anche le Regioni a Statuto speciale?”, in Le Regioni, n. 2-3, 2003, p. 421 e ss.

266

Cfr. Cfr. F.PALERMO, “Federalismo asimmetrico e riforma della Costituzione italiana”, in Le Regioni, n. 2-3, 1997, p. 294.

paritaria configurando un sistema caratterizzato dalla eguaglianza tra le parti – aggiungiamo ‘tendenziale’ – la realtà empirica ha presentato evidenti ‘eccezioni’ rispetto alla ‘regola’ e la stessa dottrina costituzionalistica ha dovuto prenderne atto. A tale esigenza risponde l’individuazione di diversi gradi di uguaglianza: una “uguaglianza numerica” o piuttosto “geometrica” a seconda che l’uguaglianza tra le diverse unità componenti lo Stato configuri un “medesimo status giuridico” o “esprime invece solo un’uguaglianza proporzionale degli Stati in relazione alle loro dimensioni, al loro potere economico, o ad altri criteri”267. Una problematica che, al contrario, non ha riguardato il rapporto asimmetria-‘Stato regionale’ che, anzi, in via teorica rappresenta, probabilmente, la forma territoriale ideale per l’esistenza della asimmetria. Ragionando, per il momento, in termini di ‘prospettiva storica originaria’ il regionalismo nasce dall’esigenza di decentrare la forma unitaria dello Stato in virtù del riconoscimento di singolarità, differenze e aspirazioni delle diverse comunità territoriali presenti al suo interno. In tal senso la asimmetria potrebbe rappresentare un carattere ‘genetico’ del regionalismo derivante dal suo stesso modus nascendi. Tuttavia, entrambi i sistemi, che abbiamo temporaneamente considerato come distinte categorie di forme statuali, sono esposti a similari fenomeni esterni che ne condizionano le dinamiche interne e rendono priva di significato qualunque operazione ‘nominalistica’ di distinzione poiché elementi ‘propri’dell’una o dell’altra forma si contaminano nei processi di razionalizzazione in atto negli stati, quindi più che guardare all’origine dobbiamo indirizzare la nostra attenzione sul ‘divenire’ delle diverse formule organizzativo- territoriali.

In tal senso, prima di procedere è necessario effettuare una previa precisazione sui ‘termini’ utilizzati.

I concetti di ‘regionalisimo’ e ‘federalismo’ vengono assunti nell’analisi – come già sottolineato nel capitolo precedente – in una prospettiva ‘dinamica’268, ovvero non considerati come modelli statali rigidamente separati, ma, piuttosto, si prende in considerazione l’‘essenza’ che sta alla base delle rispettive forme territoriali. In tal senso si fa proprio quanto affermato da Trujillo in relazione alle tendenze riscontrabili nei moderni Stati democratici, secondo cui esisterebbe una

267

Cfr. P.PERNTHALER, Lo stato federale differenziato, cit. p. 20. 268

In tal senso G. ROLLA, “Differenziazioni regionali e nuovi criteri per il riparto delle competenze: considerazioni riassuntive”, in S.GAMBINO (a cura di), Stati nazionali e poteri locali, cit.,. l’A. con evidente chiarezza afferma come “la spinta all’omogeneizzazione o alla valorizzazione della specialità” costituisca un movimento inarrestabile nei sistemi composti, a dimostrazione che “il federalismo o il regionalismo non possono essere interpretati staticamente attraverso l’interpretazione del mero dato normativo, ma debbono essere considerati nel loro divenire, come fenomeno dinamico” (p. 544).

“línea de continuidad entre los diferentes processo de descentralización política” che passando tra i due estremi – Confederazione e Stato unitario (inteso come accentrato) – si compone di una successione differenziata di ‘punti’, “Estados

complejos”, ascrivibili come federali, regionali o autonomici che “tienen en común una autonomía política más o menos intensa como substrato común a una misma forma territorial de Estado”269. Non ci riferiamo, quindi, allo ‘Stato federale’ o ‘Stato regionale’, ma, piuttosto, ai c.d. “modelli federali di governo”270 che non richiedono una specifica ‘forma’ statale e rappresentano, in un certo senso, l’orientamento che i processi di cambiamento statale stanno sperimentando. Sono i processi di decentramento interno che suscitano la nostra attenzione e che sono individuabili in entrambi i sistemi dal momento che ambedue i casi costituiscono “una potente forza centrifuga quando flettono le strutture costituzionali preesistenti alle esigenze del decentramento, in modo da implicare una vera e propria trasformazione dell’assetto statale”, e, al contempo, una forza di segno opposto “nel caso di interessi eccedenti, per natura o dimensione, la sfera di ciascuna suddivisone territoriale […], interessi che esigono l’intervento degli organi centrali”271.

Questa prospettiva ci consente di adattare il concetto di asimmetria anche a sistemi che tradizionalmente non rientrerebbero nella sfera federale ma che comunque presentano una composizione politico-territoriale plurima le cui componenti dispongono di una autonomia politica costituzionalmente garantita.

‘Chiariti i termini della questione’ e adottando il concetto di ‘federalismo asimmetrico’ avanzato in dottrina, con specifico riferimento alla “predisposizione di un impianto di ripartizione di funzioni e competenze tra Stato centrale e Regioni che consenta alle stesse di determinare la qualità e la quantità della propria azione, dando vita alla possibilità di differenziare, anche sensibilmente, il numero e la portata delle attribuzioni delle singole entità territoriali”272, giungiamo al concetto di ‘asimmetria territoriale’ con il quale si descrive il “risultato prodotto dall’utilizzazione degli ordinari strumenti di autonomia (competenze legislative ed amministrative) messi in egual modo a disposizione di

269

Cfr. G.TRUJILLO, “Integración constitucional de los hechos diferenciales...”, cit., p. 30. 270

Si tratta di modelli che combinano secondo formule differenziate “un certo qual livello di unitarietà con un significativo grado di autonomia dei livelli substatli e intermedi di governo”. Cfr. B.CARAVITA, Lineamenti di diritto costituzionale federale e regionale, Torino, 2006, p. 59. Per ulteriori approfondimenti sul tema si veda il capitolo precedente.

271

Cfr. A.LA PERGOLA, Tecniche costituzionali e problemi delle autonomie garantite: riflessioni comparatistiche sul Federalismo Regionalismo, Padova, 1987, p. 92.

272

tutte le entità federate o regionali dalla Costituzione nazionale”273. In tal senso la asimmetria costituisce una qualità predominante della dinamica differenziazione/uniformizzazione in alcuni sistemi politico-amministrativi rappresentata dalla presenza di diversi centri che dispongono di un potere originario (asimmetria politica) o delegato (asimmetria amministrativa), la cui distribuzione in termini di potestà ed esercizio sul territorio risulta diseguale, sia su un piano quantitativo che qualitativo. Una formula di distribuzione territoriale del potere in cui gli enti dotati di autonomia politica dispongono di un insieme differenziato di funzioni riguardanti ambiti materiali ugualmente differenziati nell’estensione, per cui “el alcance de las atribuciones de los poderes «centrales» variaría según las diversas zonas del territorio” configurando uno Stato caratterizzato da “zonas con diferentes niveles de autonomía política”274. Asimmetria, quindi, non solo di tipo ‘istituzionale’ ma anche ‘competenziale’ in cui non è tanto l’aspetto relativo all’‘esercizio’ delle potestà riconosciute agli enti