U NA PRECISAZIONE METODOLOGICO CONCETTUALE

Lo studio che segue ha come oggetto specifico l’ analisi del ‘potere estero’ regionale, ricostruito sulla base della multiforme e pregressa esperienza al fine di capire l’ ‘an’ e il ‘quomodo’ di una materia non facilmente inquadrabile nelle classiche categorie d’analisi del diritto costituzionale. Si tratta, forse, dell’esempio più emblematico di ‘diritto vivente’, ovvero di regolazione giuridica di una situazione fattuale – progressiva emersione di una dimensione esterna degli enti territoriali interni allo Stato – i cui sviluppi sono da rintracciare in ambiti ‘distanti’ da quelli più propriamente giuridici (politici, economici e sociali) ed, in quanto tali, “tendono a sfuggire agli strumenti analitici tipici del giurista” 286. Sebbene la qualificazione ‘estero’ potrebbe rimandare all’ambito del diritto internazionale, la dimensione d’indagine di questo peculiare potere regionale permane proprio il diritto interno – se pur con i limiti di cui si dirà – essendo l’ordinamento costituzionale statale la fonte primaria di legittimazione di tale potere, d’altra parte l’esercizio di attività estere non comporta necessariamente l’utilizzo di strumenti di natura internazionalistica287. In realtà, in questo peculiare ambito, si verifica un ‘intreccio giuridico’ o ‘ordinamentale’, ovvero una intersezione permanente tra diritto internazionale, diritto europeo e diritto costituzionale, tre

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La ‘nascita’ e la consapevolezza di una dimensione esterna degli enti territoriali è dovuta ad una serie di processi che esulano l’ambito propriamente statale che, tuttavia, proprio su di esso hanno delle ‘ricadute’ riflettendosi in una ‘spinta’ evoluzionistica delle ‘regole del gioco’ fondamentali del sistema costituzionale in una sorta di “darwinismo costituzionale”, espressione molto efficace con la quale F.PALERMO riesce a rendere l’idea di dinamica evoluzione di tale materia. D’altra parte, come lo stesso A. sottolinea, è una funzione di regolazione propria del diritto costituzionale chiamato a “calare nel sistema giuridico (con strumenti e categorie giuridiche) le evoluzioni sociali”. Cfr. F.PALERMO, Il potere estero delle Regioni…, cit., p. 2.

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È opinione unanime in dottrina l’‘indifferenza’ del diritto internazionale rispetto alla distribuzione competenziale interna negli ordinamenti nazionali tra unità centrale ed entità territoriali infrastatali riguardo all’esercizio del potere estero, dal momento che i soli rapporti rientranti nella sfera del diritto internazionale sono quelli tra enti indipendenti e sovrani qualificabili come enti superiorem non recognoscens sicché neanche l’attività estera degli Stati membri di una federazione sarebbero rilevanti sul piano giusinternazionalistico in senso stretto. Così G. ARANGIO RUIZ, L. MARGHERITA, E.T. ARANGIO RUIZ, voce “Soggettività nel diritto internazionale”, in Dig. Disc. Pubbl., Torino, 1999, vol. XIV, p. 304. Lo Stato, quindi, agisce come “ente unitario indipendentemente dall’articolazione della sua struttura interna” (cfr. F. MUCCI, “«Potere estero», diritto internazionale e riforma del Titolo V della Costituzione”, in A. D’ATENA, P. GROSSI (a cura di), Diritto, diritti e autonomie tra Unione europea e riforme costituzionali. In ricordo di Andrea Paoletti, Milano, 2003, p. 45). Ciò non significa, tuttavia, che il diritto internazionale non influenzi in qualche modo la dinamica funzionale degli ordinamenti interni dal momento che le interconnessioni tra i diversi piani normativi e livelli governativi sono divenuti una costante del nostro tempo destinata a sviluppi ulteriori e crescenti. In tal senso si veda M.R.FOWLER,J.M.BUNCK, Law, Power and the Sovereign State, Pennsylvania State Univ. Press, 1995.

sfere che fenomeni come la cooperazione orizzontale interregionale europea pongono in ‘dialogo’ costante. Il ‘potere estero’ regionale può essere considerato, quindi, un fenomeno tipico di quell’“ordinamento intercostituzionale”288 inteso come “lugar de encuentro y diálogo entre los operatore jurídicos”289 .

L’ambito specifico in cui si intende operare è, quindi, quello relativo al ‘potere estero’ regionale, inteso come “capacità , riconosciuta alle regioni, di produrre con soggetti di altri stati accordi, intese, dichiarazioni e altri consimili atti, dai quali scaturiscono effetti sulla politica legislativa e amministrativa delle regioni stesse e, non di rado, vere e proprie obbligazioni”290, nella sua dimensione ‘diretta’291 che fa riferimento alle “attività poste in essere dalla regione a seguito delle quali esse proiettano al di fuori del territorio statale l’esercizio delle proprie competenze”292.

Res sic stantibus, il ‘potere’ estero regionale si presenta come fenomeno

globale che interessa le Regioni su diversi fronti. Nella pluralità delle diramazioni quella che qui si intende analizzare riguarda la dimensione relativa ai rapporti delle Regioni con altri Stati ed in particolare con gli enti infrastatali omologhi all’interno dello spazio giuridico europeo. La duplice restrizione del ‘campo di osservazione’ ad una sola dimensione relazionale e all’interno di una specifica area geo-politica, risponde, essenzialmente, all’obiettivo di evidenziare in che misura – presuppostane l’esistenza – il progressivo consolidamento del livello europeo come ulteriore livello governativo abbia influito e accelerato lo sviluppo di una proiezione esterna dell’ambito regionale in chiave cooperativistica,

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Espressione che Ruggeri, usa in riferimento al rapporto tra Costituzione nazionale ed europea, qui utilizzata per rendere l’idea della fluidità che si verifica tra i diversi ordinamenti e le rispettive ‘regole’ e di cui il ‘potere estero’ regionale è espressione. Cfr. A. RUGGERI, “Quale Costituzione per l’Europa?”, in Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, n. 8/2004, pp. 455-491. 289

Cfr. J.L. CASCAJO CASTRO, “Integración europea y Constituciones nacionales”, in Revista d’Estudis Autonòmics i Federales, n. 1/2005, p. 66.

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Tra le diverse accezioni con cui la dottrina intende questa peculiare dimensione relativa alle competenze/potere delle Regioni si è scelta la definizione che ne dà E. GIZZI, in quanto maggiormente concentrata sul profilo relazionale piuttosto che sui meri effetti e sulla ‘fonte’ di esercizio di tale potere. Cfr. E. GIZZI “Il potere estero regionale”, in Quad. reg., 1981, pp.90-91. 291

Non viene preso in considerazione, quindi, la dimensione ‘indiretta’ del potere estero regionale consistente nella “partecipazione regionale alle attività poste in essere dallo Stato nell’ambito della sua competenza in materia di «politica estera»”, definizione data da M.OLIVETTI, “Il potere estero delle regioni”, in A.ALFIERI (a cura di), La politica estera delle regioni, cit., p. 17. Da questa si differenzia la ‘politica comunitaria’ delle Regioni che costituisce, ormai, una sfera autonoma, dal momento che l’Unione europea non è più considerabile come livello governativo ‘estero’ ed ‘esterno’ rispetto a quello statale interno ma, piuttosto e in una prospettiva di multi-level constitutionalism, come anello ulteriore e onnicomprensivo degli altri ‘segmenti’ statali. In tal senso si esprimeva già S. BARTOLE, “Negoziazioni regionali all’estero e assensi o intese statali”, in Le Regioni, n. 2/1994.

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determinando, in tal modo, il (necessario) configurarsi di un ‘regionalismo relazionale europeo’.

Ciò significa mettere in dubbio l’idea secondo cui l’Europa e la relativa evoluzione istituzionale difficilmente potranno svolgere un ruolo determinante rispetto al tema delle relazioni intergovernative. Il contesto relazionale europeo, infatti, non solo fornisce inputs in grado di “stimolare” l’attività di collaborazione ma supporta, sia da un punto di vista formale che sostanziale, la progettualità relazionale tra autonomie regionali appartenenti a realtà istituzionali diverse per la promozione, lo sviluppo e la “visibilità” di proprie risorse interne umane e territoriali.

L’idea è che il “regionalismo relazionale europeo” rappresenta un percorso innovativo da cui è impossibile prescindere, sebbene ancora in “chiaro-scuro” e dai contorni indefiniti. Se all’originaria ‘indifferenza’ dell’Unione europea rispetto all’organizzazione territoriale degli Stati membri non è seguita una maggiore presenza del livello governativo-regionale all’interno dei “circuiti di potere” neanche all’indomani dell’elaborazione di una Carta (quasi) costituzionale, ciò va letto non in termini di perpetuata ‘cecità’293, al contrario risulta opportuno spostare la lente prospettica. Significa, cioè, adottare una chiave di lettura dinamica del processo di integrazione europea, che pone le sue basi nel fatto che l’Unione europea si presenta, innegabilmente, come un sistema governativo multilevel in cui elementi sopranazionali e intergovernativi, rappresentazione territoriale e funzionale sono sintetizzati all’interno della rete ‘multinodale’ cui dà vita.

Il sistema di interdipendenze funzionali e territoriali generate dal processo integrativo pone il livello regionale (che gode di competenze legislative ed è democraticamente legittimato) come interfaccia tra i diversi livelli di governo – Unione europea, Stato e livello locale – . Ciò trova ulteriore conferma nell’opera di networking svolta dell’Unione europea attraverso programmi e attività volte a stimolare le regioni ad operare come attori politici ed economici dell’Unione. Questo canale svolge una duplice funzione: aprire nuovi ‘orizzonti’ di influenza agli attori regionali e “migliorare le regole del gioco” in termini di democratizzazione del tessuto istituzionale europeo. La cooperazione decentrata e trasfrontaliera, la politica di prossimità ed i partenariati territoriali costituiscono la

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Traducendo il termine “Landesblindheit” coniato dalla dottrina giuspubblicistica tedesca per designare l’originaria ‘cecità federale’ della Comunità europea verso le entità infrastatali. A tal proposito si veda V.H.P. IPSEN, “Als Bundesstaat in der Gemeinschaft”, in E.V.CAEMMERER – H.J.SCHLOCHAUER –E. STEINDORFF, Probleme des Europäischen Rechts. Festschrift für Walter Hallstein zu seinem 65. Geburtstag, Frankfurt, 1966, pp. 248 e ss.

struttura esterna primaria del sistema ‘a rete’ europeo che si innerva su una sfera interna di ‘potere estero’ costituzionalmente riconosciuta e base di legittimazione per la formazione di un ‘tessuto connettivo’ euro-regionale dalle potenzialità ancora “virtuali”.