4.2 La Legge 7 aprile 2017, n 47: i lavori preparatori
4.2.2 Il divieto assoluto di respingimento
Con l’art. 3 di cui alla Legge 7 aprile 2017, n. 47, il legislatore è intervenuto in materia di respingimento ed espulsione dei minori stranieri non accompagnati.
Al livello concettuale respingimento ed espulsione sono due strumenti che operano per il perseguimento del medesimo obiettivo: obbligare lo straniero ad abbandonare uno Stato. In particolare, respingimento ed espulsione sono volti a non permettere, il primo, l’ingresso e, il secondo, la permanenza nel territorio di uno Stato a coloro che non sono in possesso dei requisiti necessari richiesti dalla normativa in materia per poter entrare e soggiornare nello Stato stesso, in maniera tale da poter realizzare, attraverso un concreto controllo, una tutela preventiva da eventuali rischi sociali.
Qui di seguito ci concentreremo sull’istituto del respingimento, mentre nel paragrafo successivo sul provvedimento di espulsione.
Il Testo Unico sull’Immigrazione disciplina attualmente due tipi di respingimento: il respingimento alla frontiera e il respingimento differito. Mentre il primo è disposto dalla polizia di frontiera nei confronti di uno straniero che sia privo dei requisiti richiesti per l’ingresso in Italia354 e prevede che sia il vettore che ha condotto lo straniero al confine ad
avere l’obbligo di condurlo nel Paese di provenienza o in quello in cui quest’ultimo ha
353 Così BRUNO T., in op. cit. pag. 12.
354Presupposto del respingimento alla frontiera è la mancanza da parte dello straniero di uno dei requisiti
per l’ingresso previsti dall’art. 4 cc 1, 3, 6 di cui al Testo Unico sull’Immigrazione e dagli artt. 5 e 13 del Codice frontiere Schengen (Regolamento CE 15 marzo 2006, n. 562/2006), che sono i seguenti:
a) possesso di passaporto valido o di un documento equipollente;
b) possesso di un visto d’ingresso, salvo i casi di esenzione, qualora sia prescritto (art. 4. c. 1 di cui al Testo Unico sull’Immigrazione.);
c) possesso di idonea documentazione atta a confermare lo scopo e le condizioni del soggiorno;
d) disponibilità di mezzi di sussistenza sufficienti per la durata del soggiorno e, fatta eccezione per i titolari di permesso di soggiorno per motivi di lavoro, per il ritorno nel Paese di provenienza;
e) non essere segnalato nel SIS (Sistema informativo Schengen) ai fini della non ammissione;
f) non essere considerato una minaccia per l’ordine pubblico o per la sicurezza dello Stato ovvero la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali di uno degli Stati membri;
g) non essere destinatario di un provvedimento di espulsione;
h) non essere destinatario di un divieto di rientro in quanto espulso, salvo che abbia ottenuto dal Ministero dell’Interno l’apposita autorizzazione prevista dall’art. 13 di cui al Testo Unico sull’Immigrazione.
148 lasciato il documento di viaggio (ex art. 10 c. 4 di cui al Testo Unico sull’Immigrazione), il secondo è deciso con un provvedimento del questore e comporta l’accompagnamento alla frontiera dello straniero che sia stato fermato, al momento dell’ingresso oppure subito dopo, mentre cercava di entrare in Italia, sottraendosi ai controlli di frontiera oppure dello straniero che sia temporaneamente ammesso sul territorio nazionale per necessità di pubblico soccorso (ex art. 10 c. 1 di cui al Testo Unico suddetto).355
Prima dell’entrata in vigore della Legge 7 aprile 2017, n. 47, per quanto riguarda la tematica del respingimento alla frontiera dei minori stranieri non accompagnati non sussisteva rispetto a questi ultimi, all’interno delle leggi in materia di immigrazione, alcuna previsione specifica in quanto i divieti di respingimento disciplinati dalla normativa nella materia suddetta erano riservati ad alcune tipologie di stranieri individuate sulla base di ipotesi ben specificate. Qui di seguito le categorie interessate dal divieto di respingimento356:
- gli stranieri richiedenti asilo politico, il riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria ovvero di misure di protezione per motivi umanitari ex art. 10 c. 6 di cui al Testo Unico sull’Immigrazione;
- gli stranieri che possono essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, o che possono essere rinviati verso uno Stato nel quale non sono protetti dalle persecuzioni, ex art. 19 c. 1 di cui al Testo Unico sull’immigrazione. Quest’ultimo, in perfetta attuazione della Convenzione di Ginevra sui rifugiati del 1951357, sancisce difatti il principio di non refoulement, secondo il quale “in nessun
caso può disporsi l'espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di
355 In tal senso, MOROZZO DELLA ROCCA P., in op. cit., Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline e
orientamenti giurisprudenziali, pag. 233.
356 Così come individuate da CASCONE C., in Brevi riflessioni in merito alla Legge 7 aprile 2017, n. 47
(Disposizioni in materia di misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati): luci ed ombre, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, fascicolo n. 2/2017, pag. 8 e integrate dalla Legge 14 luglio 2017, n. 110.
357 La Convenzione di Ginevra sui rifugiati del 1951 (rectius, la Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati),
che è stata approvata in una speciale conferenza delle Nazioni Unite, tenuta a Ginevra il 28 luglio 1951 e che è poi entrata in vigore il 22 aprile 1954, è un trattato multilaterale delle Nazioni Unite che definisce chi è un rifugiato e definisce i diritti dei singoli che hanno ottenuto l'asilo e le responsabilità delle nazioni che garantiscono l'asilo medesimo. La convenzione stabilisce anche quali persone non si qualificano come rifugiati, ad esempio i criminali di guerra.
Tale Convenzione ha sancito, all’art. 33, il principio di non refoulement, in base al quale:
“1. Nessuno Stato Contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche.
2. La presente disposizione non può tuttavia essere fatta valere da un rifugiato se per motivi seri egli debba essere considerato un pericolo per la sicurezza del paese in cui risiede oppure costituisca, a causa di una condanna definitiva per un crimine o un delitto particolarmente grave, una minaccia per la collettività di detto Paese”.
149 cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione”,
- le persone verso uno Stato “qualora esistano fondati motivi di ritenere che esse rischino di essere sottoposte a tortura. Nella valutazione di tali motivi si tiene conto anche dell'esistenza, in tale Stato, di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani”, ex art. 19 c. 1.1 di cui al Testo Unico sull’Immigrazione358.
Oggi, per effetto di una importante innovazione della Legge Zampa, si aggiunge un’ulteriore ipotesi di divieto di respingimento: quello relativo ai minori stranieri non accompagnati.
Essendo negli intenti del legislatore il progetto di tutelare i minori migranti soli fin dal momento del loro arrivo al confine italiano e mancando un’espressa normativa al riguardo, mediante la Legge 7 aprile 2017, n. 47 è stato introdotto il divieto assoluto di respingimento alla frontiera dei minori stranieri non accompagnati che ha permesso di fare chiarezza dopo anni di dubbi interpretativi che sono stati causa anche di prassi differenti359 e di sancire, in
tale ipotesi, come in altre che incontreremo nel corso della trattazione, come le esigenze di tutela di questi minorenni prevalgano sulle ragioni di sicurezza interna.
L’art. 3 c. 1, lett. a) della Legge 7 aprile 2017, n. 47 ha stabilito difatti l’inserimento, dopo il comma 1.1 dell’art. 19 del suddetto Testo Unico, del comma 1-bis che recita che “in nessun caso può disporsi il respingimento alla frontiera di minori stranieri non accompagnati”.
Adesso, quindi, riguardo ai controlli alla frontiera la questione da porsi per i minori stranieri non accompagnati non è più quella, come per lo straniero adulto, se il giovane migrante solo ha o non ha i requisiti per l’ingresso, ma quella della sua protezione mentre sta realizzando “l’ultimo atto di un’azione – quella dell’espatrio dal suo Paese di origine – gravida di effetti rilevanti per la sua vita”360.
Su indicazione dell’art. 3 c. 2 della Legge 7 aprile 2017, n. 47, coerentemente con quanto sancito dal suddetto art. 3 c. 1, lett. a) è stato aggiornato anche l’art. 33 c. 1 della Legge 4 maggio 1983, n. 184 con il divieto assoluto di respingimento che è stato esteso anche ai minori stranieri in assenza di visto di ingresso rilasciato ai fini dell’adozione e non
358 Il comma 1.1 è stato aggiunto al suddetto art. 19 di cui al Testo Unico sull’Immigrazione mediante l’art. 3
della Legge 14 luglio 2017, n. 110 che ha introdotto nel nostro ordinamento il delitto di tortura e vieta, in tal senso, non solo il respingimento, ma anche espulsione e estradizione.
359 Così CASCONE C., in op. cit., pag. 7.
360 Così MOROZZO DELLA ROCCA P., in op. cit. Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline e orientamenti
150 accompagnati da almeno un genitore o da parenti entro il quarto grado361. Come è stato
sottolineato da un’autorevole dottrina362, occorre precisare come la norma sembrerebbe
collocare i minori che si presentano al confine come fisicamente accompagnati da parenti entro il quarto grado al di fuori della categoria dei minori stranieri non accompagnati – con la conseguenza di non vedere loro applicato l’impianto di tutele sancito dalla nuova legge, primo tra tutti proprio il divieto di respingimento –, ma in realtà è necessario leggere l’art. 33 c. 1 di cui alla Legge 4 maggio 1983, n. 184 congiuntamente all’art. 2 della Legge 7 aprile 2017, n. 47 che specifica che possono considerarsi legittimi accompagnatori “i genitori o altri adulti (…) legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano” requisito quest’ultimo “che non è certo incorporato nel lasso legame tra parenti di quarto grado”363. A seguito dell’introduzione da parte della Legge
Zampa del divieto assoluto di respingimento dei minori stranieri non accompagnati, risulta, dunque, ancora più essenziale verificare la legittimazione degli adulti con cui apparentemente il minore si accompagna al momento del passaggio del confine.