4.2 La Legge 7 aprile 2017, n 47: i lavori preparatori
4.2.3 Il provvedimento di espulsione
Mentre il divieto di respingimento alla frontiera del minore straniero non accompagnato è stato introdotto, per la prima volta nel nostro ordinamento, dalla Legge 7 aprile 2017, n. 47, la disciplina relativa alla non espulsione dei minori stranieri (tra i quali anche dei migranti minori soli), è di più vecchia previsione.
Durante la vigenza della Legge 28 febbraio 1990, n. 39364 (1990-1998)365 che aveva
destinato soltanto due articoli ai minorenni (di cui uno specifico per i minori non
361 L’art. 33 c. 1 della legge 4 maggio 1983, n. 184, così come modificato dalla legge 31 dicembre 1998, n. 476,
non consentiva, difatti, l’ingresso nello Stato ai minori che non fossero in possesso di visto di ingresso per adozione (visto di ingresso rilasciato ai sensi dell’art. 32 della presente legge) e che non fossero accompagnati da almeno un genitore o da parenti entro il quarto grado.
362 Cfr. MOROZZO DELLA ROCCA P., in op. cit. Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline e orientamenti
giurisprudenziali, pag. 167
363 Ivi
364 La Legge 28 febbraio 1990, n. 39 - Conversione in legge, con modificazioni, del Decreto Legge 30 dicembre
1989, n. 416, recante norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato e disposizioni in materia di asilo – detta anche Legge Martelli dal nome di Claudio Martelli proponente della stessa che allora era Vicepresidente del Consiglio dei Ministri, è stata la prima normativa organica a disciplinare, attraverso 13 disposizioni, la condizione giuridica dello straniero in Italia.
365 Si tratta del periodo che ha coinciso con l’arrivo in Italia di immigrati provenienti dall’aera balcanica, dai
Paesi dell’Europa dell’Est (a causa del deterioramento delle relative situazioni sociali economiche e politiche come effetto della caduta del muro di Berlino), dal Marocco e dall’area del Kurdistan e che ha visto all’interno di questi flussi generali di migranti, con il tempo, farsi spazio una serie di micro-flussi di migranti minori di età
151 accompagnati)366, valutati367 insufficienti a regolare la situazione giuridica dei minori
stranieri368 e del tutto marginali nell’economia della legge, si fece strada, proprio per la
scarsissima normativa a riguardo, l’applicazione di un insieme di prassi369. Al momento ci
limitiamo a citare, tra le varie, quella invalsa che interessa l’oggetto della presente trattazione, ovvero l’impossibilità di espellere il minore (solo o accompagnato), impossibilità sancita dalla Convenzione di New York del 1989 e connessa con il dovere di protezione dello Stato sul cui territorio si trova il soggetto minore di età.
Tuttavia, l’assenza di norme scritte ad hoc rendeva molti operatori dei servizi sociali, della polizia e della giustizia, disorientati dalle lacune dell’ordinamento giuridico, insicuri dell’operatività delle prassi invalse. In ordine alla prassi della non espulsione del minore, nonostante il fatto che l’Italia avesse ratificato e reso esecutiva la Convenzione suddetta con la Legge 27 maggio 1991, n. 176 che avrebbe dovuto contribuire a dissolvere ogni dubbio sull’applicazione ai minori stranieri non accompagnati delle disposizioni della Convenzione stessa, si poneva frequentemente la questione dell’espulsione dei minori migranti soli, perché spesso furono disposte espulsioni malgrado la dubbia legittimità dell’atto, dovuta al fatto che “espellere significa estromettere, anche coattivamente, una persona straniera dal Paese in cui si trova, curando tutt’al più l’accompagnamento materiale alla frontiera” e questo appariva come “un’operazione inammissibile per un minorenne”370.
caratterizzati dall’assenza di adulti al loro seguito. Cfr. CAMPANI G., LAPOV Z., CARCHEDI F., in op. cit., pag. 138.
366 Il primo è stato l’art. 1 c. 5 di cui alla Legge 28 febbraio 1990, n. 39:
Salvo quanto previsto dal comma 3, lo straniero che intende entrare nel territorio dello Stato per essere riconosciuto rifugiato deve rivolgere istanza motivata e, in quanto possibile, documentata all'ufficio di polizia di frontiera. Qualora si tratti di minori non accompagnati, viene data comunicazione della domanda al tribunale dei minori competente per territorio ai fini della adozione dei provvedimenti di competenza. Qualora non ricorrano le ipotesi di cui al comma 4, lo straniero elegge domicilio nel territorio dello Stato. Il questore territorialmente competente rilascia, dietro richiesta, un permesso di soggiorno temporaneo valido fino alla definizione della procedura di riconoscimento.
Il secondo è stato l’art. 4 c. 13 di cui alla Legge 28 febbraio 1990, n. 39:
Per gli stranieri minori di anni diciotto, ospitati in istituti di istruzione, il permesso di soggiorno può essere richiesto alla questura competente da chi presiede gli istituti, ovvero dai loro tutori.
367 In tal senso, TURRI G.C., in Minori stranieri non accompagnati: dalla legge Turco-Napolitano alla Bossi-
Fini, in Minori giustizia, Franco Angeli, Milano, n. 3-4/2002, pag. 58
368 Se la Legge Martelli aveva dedicato ai minori stranieri soltanto due articoli, niente diceva, sul tema in
questione, la Legge 30 dicembre 1986, n. 934 che è stata la prima ad essere emanata in materia di immigrazione e che risultava incentrata principalmente sull’ambito del lavoro e su quello dei diritti e degli oneri dei lavoratori stranieri. Questo perché in quel periodo l’argomento dei minori stranieri ed in particolare quello dei minori stranieri soli, non era stato ancora sottoposto all’attenzione politica, ma era solo una questione di tempo sia perché, da una parte, era legittima l’aspirazione dei lavoratori stranieri a crearsi una famiglia ed ad avere figli, sia perché, dall’altra, l’arrivo dei minori non accompagnati cominciava già a verificarsi in altri Paesi di destinazione dei flussi migratori. Cfr. PIZZI F., in op. cit., pag. 83.
369 MARTINI G., in Il minore straniero nelle fonti normative internazionali ed nazionali, 2007, par. 1.4.2, in
www.l’altrodiritto.it.
152 La successiva legge in materia di immigrazione è stata la Legge 6 marzo 1998, n. 40371 poi
trasfusa nel Testo Unico sull’Immigrazione che, oltre a disciplinare la condizione giuridica dello straniero, ha fornito, per la prima volta, norme precise e specifiche in relazione ai diritti delle famiglie immigrate e ai minori stranieri non accompagnati. L’obiettivo che in generale la Legge Turco-Napolitano sosteneva era quello di un’apertura alla logica dell’integrazione e dell’accoglienza dei migranti; per questo, in coerenza con tale programma di apertura, essa introdusse, per quello che interessa alla nostra trattazione, il divieto di espulsione dei minori stranieri (soli o accompagnati).
Così, l’art. 19 c. 2, lett. a) di cui al Testo Unico sull’Immigrazione, sin dalla sua formulazione originaria, sancisce che “non è consentita l’espulsione (salvo i casi di espulsione per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, ex art. 13 c. 1 del suddetto Testo Unico) degli stranieri minori di anni 18, salvo il diritto a seguire il genitore o l’affidatario espulsi”. Dunque, per i minori stranieri non accompagnati è previsto un divieto di espulsione relativo che vede come unica deroga possibile quella dovuta ai casi in cui la permanenza del minore migrante solo nel territorio italiano rappresenti un problema per l’ordine pubblico o per la sicurezza dello Stato.
Per quando riguarda l’autorità competente ad adottare il provvedimento di espulsione del minore straniero nei casi previsti dalla legge, ai sensi dell’art. 31 c. 4 del Testo Unico sull’Immigrazione, si ha che “qualora ai sensi del presente Testo Unico debba essere disposta l’espulsione del minore straniero, il provvedimento è adottato, su richiesta del Questore, dal Tribunale per i minorenni”. A fronte di un’interpretazione sistematica dei suddetti artt. 13 c. 1 e 31 c. 4372, si ottiene come il legislatore abbia voluto rendere
competente il Tribunale per i minorenni, in luogo del Ministero dell’Interno373, riguardo
l’espulsione del minore straniero (solo o accompagnato) decretata per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato e come ciò abbia determinato un importante rafforzamento della sua tutela.
A rinforzare ancora di più la tutela del giovane migrante (solo o accompagnato) è intervenuto l’art. 3 c. 1, lett. b) di cui alla Legge 7 aprile 2017, n. 47, che ha disposto
371 La Legge 6 marzo 1998, n. 40 - Disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero è la
cosiddetta Legge Turco-Napolitano dai nomi dei firmatari, Livia Turco, allora Ministro per la Solidarietà Sociale e Giorgio Napolitano, allora Ministro dell’Interno.
372 Cfr. MOROZZO DELLA ROCCA P., in op. cit., Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline e orientamenti
giurisprudenziali, pag. 157.
373 Art. 13 c. 1 di cui al Testo Unico sull’Immigrazione:
Per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato, il Ministro dell'interno può disporre l'espulsione dello straniero anche non residente nel territorio dello Stato, dandone preventiva notizia al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro degli affari esteri.
153 l’integrazione del suddetto art. 31 c. 4374 in maniera tale che, oggi, il provvedimento di
espulsione è disposto dal Tribunale per i minorenni tempestivamente e comunque non oltre 30 giorni dalla richiesta del questore e solo a condizione che non comporti un rischio di danni gravi per il minore – rischio che pare prevalere sui rivali rischi di ordine pubblico e di sicurezza dello Stato.