4.2 La Legge 7 aprile 2017, n 47: i lavori preparatori
4.2.7 Le misure di accompagnamento verso la maggiore età e le misure d
4.2.7.8 La Legge 7 aprile 2017, n 47
Come è stato anticipato nel paragrafo di apertura di questo argomento, la Legge 7 aprile 2017, n. 47 ha modificato, in maniera importante e a favore del minore straniero non accompagnato, la posizione giuridica di quest’ultimo nel momento in cui diventa maggiorenne. Se è vero che l’art. 13 c. 1 di cui alla Legge Zampa460 ha solo marginalmente
modificato l’art. 32 di cui al Testo Unico sull’Immigrazione che continua, pertanto, ad essere la norma che regolamenta la materia del rilascio del permesso di soggiorno dal passaggio dalla minore alla maggiore età, non poche conseguenze (di favore) derivano, a riguardo, ai minori stranieri non accompagnati da una lettura incrociata tra l’art. 10 della legge suddetta461 e l’art. 32 del Testo Unico462, dato il fatto che il primo ha previsto nuove
tipologie di permessi di soggiorno che hanno incrementato le possibilità per il minore straniero non accompagnato di vedersi rilasciare un permesso di soggiorno al compimento del diciottesimo anno di età463.
La prima considerazione viene ad essere effettuata in merito al permesso di soggiorno per minore età di cui all’art. 10 c. 1, lett a) della Legge 7 aprile 2017, n. 47. L’illustrazione e lo studio dell’art. 10 c. 1, lett. a), eseguiti precedentemente, sono terminati con la conclusione che, nonostante il mancato coordinamento della Legge Zampa con l’art. 32 del suddetto Testo Unico e con gli artt. 11 e 28 del D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, i minori stranieri non accompagnati sottoposti a tutela ma non affidati (e non conviventi con il tutore) devono vedersi rilasciare un permesso di soggiorno per minore età.
Mentre in passato il minore straniero non accompagnato titolare del permesso di soggiorno per minore età non poteva accedere alla possibilità del rilascio del permesso di soggiorno una volta raggiunta la maggiore età, oggi, ciascuno dei permessi di soggiorno elencati dall’art. 32 c. 1-bis (permesso di soggiorno per motivi di studio, di accesso al lavoro ovvero di lavoro subordinato o autonomo) può essere ottenuto anche dal neomaggiorenne già titolare del permesso di soggiorno per minore età, purché – recita l’art. 32 c. 1-bis – sia stato sottoposto a tutela.
460 Art. 13 c. 1 di cui alla Legge 7 aprile 2017, n. 47 – Misure di accompagnamento verso la maggiore età e
misure di integrazione di lungo periodo.
461 Art. 10 di cui alla Legge 7aprile 2017, n. 47 - Permessi di soggiorno per minori stranieri per i quali sono
vietati il respingimento e l’espulsione.
462 Art. 32 di cui al Testo Unico sull’Immigrazione – Disposizioni concernenti minori affidati al compimento
della maggiore età.
463 Secondo MOROZZO DELLA ROCCA P., in op. cit., Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline e
orientamenti giurisprudenziali, pag. 177, per poter estendere le previsioni dell’art. 10 c. 1, lett. b) ai minori stranieri non accompagnati è stato necessario ricorrere ad uno sforzo interpretativo, per questo, l’autore si auspica che la disciplina in questione sia “destinata (…) ad essere perfezionata dalla successiva disciplina di attuazione”.
181 Compete, inoltre, alla Direzione Generale per l’Immigrazione e per le Politiche Sociali il compito di rilasciare un parere464 positivo che è condizione - per il minore straniero non
accompagnato, che durante la minore età sia stato sottoposto a tutela, ma non affidato (e non convivente con il tutore) che al compimento della maggiore età sia interessato ad ottenere un permesso di soggiorno ex art. 32 c. 1-bis - per la possibilità di accesso al rilascio del permesso di soggiorno richiesto alla questura. L’art. 13 c. 2 di cui alla Legge 7 aprile 2017, n. 47 è intervenuto a proposito di questo parere, sancendo una previsione che offre maggiore tutela al minore straniero non accompagnato che ne è interessato: “il mancato rilascio del parere richiesto non può legittimare il rifiuto del rinnovo del permesso di soggiorno. Si applica l'articolo 20, commi 1, 2 e 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241465, e
successive modificazioni”466. Quest’ultima disposizione sembra aver “colto di sorpresa” la
464 Tale parere si configura “come un atto endo-procedimentale, obbligatorio ancorché non vincolante, ai fini
dell’adozione da parte della questura territorialmente competente del provvedimento relativo al rilascio del permesso di soggiorno al compimento del 18esimo anno d’età.” Così viene definito nelle Linee – Guida dedicate al rilascio dei pareri per la conversione del permesso di soggiorno dei minori stranieri non accompagnati al raggiungimento della maggiore età, approvate in data 24 febbraio 2017.
465 Art. 20 cc. 1, 2 e 3 della Legge 7 agosto 1990, n. 241:
1. Fatta salva l'applicazione dell'articolo 19, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all'interessato, nel termine di cui all'articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi del comma 2. ((Tali termini decorrono dalla data di ricevimento della domanda del privato.)) 2. L'amministrazione competente può indire, entro trenta giorni dalla presentazione dell'istanza di cui al comma 1, una conferenza di servizi ai sensi del capo IV, anche tenendo conto delle situazioni giuridiche soggettive dei controinteressati.
3. Nei casi in cui il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento della domanda, l'amministrazione competente può assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies.
466 T.A.R. Piemonte, sez. I, sent. 10 aprile 2018, n. 438, in www.leggiditalia.it, ha sancito che la mancata
allegazione del parere del Comitato per i Minori Stranieri all’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età presentata da un minore straniero non accompagnato, non può determinare l’automatica reiezione.
Accadeva che ad un cittadino egiziano, giunto in Italia minorenne non accompagnato, il Tribunale Ordinario di Torino, con provvedimento del 2 dicembre 2015 avesse nominato un tutore nella persona dell'Assessore alla assistenza del Comune di Torino, e con separato provvedimento lo aveva affidato ad un parente ai sensi dell'art. 371 c.c., con la prescrizione di provvedere al relativo mantenimento, di rappresentare il tutore nei rapporti con le istituzioni scolastiche e di osservare le prescrizioni del tutore, tra le quali anche l'osservanza del programma di scolarizzazione e di avviamento al mondo del lavoro. Divenuto maggiorenne il ricorrente aveva presentato istanza di conversione del permesso di soggiorno, da permesso per minore età ex art. 19 c. 2, lett. a) Testo Unico sull’Immigrazione in permesso di lavoro in attesa di occupazione. L’istanza è stata respinta dalla questura sul rilievo che non era stata corredata del provvedimento di non luogo a procedere al rimpatrio rilasciato dalla Direzione Generale per l'Immigrazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, che ai sensi della circolare del Ministero dell’Interno n. 400A/2011/12.214.32 del 10 ottobre 2011 doveva essere allegato all'istanza di rinnovo del permesso di soggiorno dello straniero entrato in Italia come minore non accompagnato. L’interessato, ritenendo il provvedimento illegittimo, aveva proposto ricorso dinanzi al T.A.R. Piemonte - stigmatizzando l’obbligatorietà della allegazione, per come eccepita dalla competente P.A. -, ricorso che era stato chiamato alla camera di consiglio del 9 maggio 2017 e poi alla pubblica udienza del 7 febbraio 2018, quando il ricorso stesso era stato introitato a decisione.
Il Collegio ha subito evidenziato come costituisca assunto condiviso in giurisprudenza (in tal senso, infatti, già, T.A.R. Trentino Alto Adige (sede Bolzano), sez. I, sent. 2 luglio 2015, n. 212; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. I, sent. 11 febbraio 2015, n. 145; T.A.R. Liguria, Genova, sez. II, sent. 15 novembre 2012, n. 1441), quello per cui il parere del Comitato per i Minori Stranieri richiesto dall’art. 32 di cui al Testo Unico sull’Immigrazione
182 Direzione Generale che poco tempo prima l’approvazione della Legge Zampa, aveva approvato le Linee – Guida dedicate al rilascio dei pareri per la conversione del permesso di soggiorno dei minori stranieri non accompagnati al raggiungimento della maggiore età467 con le quali aveva disposto che tendenzialmente, non si procederà al rilascio del
parere per i ragazzi che non risultino presenti in Italia almeno sei mesi prima il compimento della maggiore età, ferma restando la valutazione caso per caso nel superiore interesse del minore. Il parere può essere rilasciato anche a fronte di periodi di permanenza inferiori al semestre, ove il percorso di integrazione già svolto sia ritenuto adeguatamente apprezzabile”. Quindi oggi, a seguito dell’emanazione della Legge Zampa, se la Direzione Generale non rilascia al questore il suo parere468 (positivo o negativo che
sia), che è condizione per il rilascio al minore straniero non accompagnato affidato o sottoposto a tutela, una volta divenuto maggiorenne, del permesso di soggiorno di cui all’art. 32 c. 1-bis di cui al Testo Unico dell’Immigrazione, “il silenzio dell'amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della
ai fini del rilascio del permesso di soggiorno per motivi di studio, di accesso al lavoro, di lavoro subordinato o autonomo, costituisca un atto interno al relativo procedimento. Siffatto parere, ha sostenuto il T.A.R., non deve considerarsi adempimento a carico del richiedente. Con la conseguenza che la mancata allegazione dello stesso all’istanza di rinnovo, non può determinare l’automatica reiezione.
Il T.A.R. non ha mancato di precisare come tale opinio, calibrata sulla versione dell’art. 32 c. 1-bis del suddetto Testo Unico, vigente all’epoca di adozione del provvedimento impugnato, sia stata di recente pure confermata dal legislatore che, con l’art. 13 c. 1 della Legge 7 aprile 2017, n. 47, ha introdotto nel citato comma 1-bis l’inciso secondo il quale: “il mancato rilascio del parere richiesto non può legittimare il rifiuto del rinnovo del permesso di soggiorno”.
“Giova tuttavia rilevare come il cennato indirizzo pretorio – contrariamente a quanto ritenuto dalla pronuncia qui rassegnata – non pare avere trovato una puntuale conferma nella modifica portata all’art. 32 del d.lgs. n. 286/1998 dalla l. 7 aprile 2017, n. 47. Come visto, il legislatore, con quest’ultima legge, ha preso in considerazione non già l’ipotesi riguardante la mancata allegazione del parere da parte dell’istante, quanto piuttosto quella concernente il mancato rilascio dello stesso da parte del Comitato, appunto prevedendo che tale evenienza non possa legittimare il rifiuto del rinnovo. Sembrerebbe dunque che il legislatore, fermo restando l’onere in capo all’interessato di procedere alla richiesta del parere, abbia voluto porre rimedio alla situazione di stallo che può determinarsi nel caso in cui il Comitato non provveda al suo rilascio, appunto prevedendo che trovi applicazione la disciplina del silenzio-assenso di cui all’art. 20 della Legge n. 241/1990. D’altronde, sono le stesse linee guida in materia, queste adottate il 24 febbraio 2017 dalla Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione, a prevedere che le richieste di parere siano inviate, non già dall’Amministrazione procedente (come sostenuto in giurisprudenza), bensì da parte dei Servizi sociali dell’ente locale che ha in carico il minore o, comunque, dal diretto interessato neomaggiorenne o da altri soggetti che hanno la responsabilità dei minori ai sensi della normativa vigente, preferibilmente non prima dei 90 giorni precedenti il compimento della maggiore età e, comunque, non oltre i 60 giorni successivi alla scadenza del permesso di soggiorno, salvo giustificati motivi, opportunamente rappresentati nell’ambito della richiesta di parere”. In tal senso un commento alla sentenza del T.A.R. Piemonte 10 aprile 2018, n. 438 in www.leggiditalia.it.
467 Linee – Guida dedicate al rilascio dei pareri per la conversione del permesso di soggiorno dei minori stranieri
non accompagnati al raggiungimento della maggiore età, approvate in data 24 febbraio 2017, in www.lavoro.gov.it.
468 Il parere deve essere reso entro 20 giorni dal ricevimento della richiesta ed in caso di inottemperanza è
facoltà dell’amministrazione richiedente – nel caso di specie, la questura competente – di procedere indipendentemente dall’espressione del parere stesso, ex art. 16 di cui alla Legge 1990, n. 241 e successive modificazioni.
183 domanda, (…)”469 in deroga al principio generale per cui in tema di immigrazione e
cittadinanza il silenzio della Pubblica Amministrazione è da configurarsi come un silenzio- rifiuto, principio peraltro già ottenuto per il lavoratore straniero470.
Passando ad una seconda considerazione, sempre durante l’analisi dell’art. 10 c. 1, lett. b) della Legge 7 aprile 2017, n. 47, in virtù di un ulteriore sforzo interpretativo, è stato sostenuto471 che il minore straniero non accompagnato affidato472 ai sensi dell’art. 2 della
Legge 4 maggio 1983, n. 184 oppure sottoposto a tutela e convivente con il tutore, è titolare del permesso di soggiorno per motivi familiari, tanto che da minore non accompagnato quale era al momento dell’arrivo in Italia giunge alla maggiore età con una posizione di soggiorno equivalente a quella dei familiari ricongiunti.473 Secondo un’autorevole
dottrina474 tali minori possono oggi, pertanto, ottenere, e senza la necessità di un parere
favorevole (esplicito od in silenzio assenso) della Direzione Generale per l’immigrazione e per le politiche di integrazione, il rilascio di uno dei permessi di soggiorno ex art. 32 c. 1 di cui al Testo Unico sull’Immigrazione, per motivi di studio, di accesso al lavoro, di lavoro subordinato o autonomo, per esigenze sanitarie o di cura. Dovrebbero inoltre poter usufruire delle medesime prassi che, in via interpretativa, permettono il prolungamento del permesso di soggiorno per motivi familiari ai neomaggiorenni che si sono ricongiunti durante la minore età con i genitori o con un adulto affidatario ai sensi dell’art. 29 del Testo Unico sull’immigrazione475.
469 Art. 20 c. 1 della Legge 7 agosto 1990, n. 241.
470 Art. 1 c. 1 di cui al Decreto Legislativo 4 marzo 2014, n. 40 con il quale è stata data attuazione alla Direttiva
2011/98/UE relativa ad una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e ad un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro.
471 Cfr. MOROZZO DELLA ROCCA P., in op. cit., Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline e orientamenti
giurisprudenziali, pag. 177.
472 Nel caso in cui il minore straniero non accompagnato sia stato affidato ai servizi sociali, la sua posizione
giuridica, al compimento della maggiore età, cambia a seconda che il minore in questione sia stato collocato in famiglia o presso una struttura di accoglienza. Infatti, se è stato collocato presso una famiglia o presso una persona single, gli viene rilasciato un permesso di soggiorno per motivi familiari in virtù dell’equivalenza non solo funzionale, ma anche e soprattutto relazionale-affettiva tra la famiglia affidataria e quella collocataria; mentre nel caso in cui il minore viene collocato presso una comunità, il permesso di soggiorno che gli viene rilasciato è quello per minore età. In tal senso, MOROZZO DELLA ROCCA P., in Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline e orientamenti giurisprudenziali, pag. 180.
473 Già T.A.R. Piemonte, sez. I, sent. 3 marzo 2016, n. 281 e T.A.R. Piemonte sez. II, sent. 18 agosto 2014, n.
1394, entrambe in www.leggiditalia.it.
“In presenza di affidamento (...) è riconosciuto direttamente applicabile l'art. 32 comma 1 del Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286, il quale consente la conversione del permesso di soggiorno nel caso di minori comunque affidati ai sensi dell'art. 2 della Legge 4 maggio 1983, n. 184. La circostanza che l'affidamento riguardi minori originariamente non accompagnati è irrilevante, in quanto la formulazione dell'art. 32 c. 1 del Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286 si presta a un'interpretazione estensiva.” T.A.R. Piemonte, sez. I, sent. 3 marzo 2016, n. 281 in www.leggiditalia.it
474 In tal senso, MOROZZO DELLA ROCCA P., in Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline e orientamenti
giurisprudenziali, pag. 180.
184 Merita un’ulteriore considerazione il caso, che purtroppo tende a verificarsi con frequenza, del minore straniero non accompagnato che alla maggiore età non sia stato ancora sottoposto a tutela, né affidato. Titolare del solo permesso di soggiorno per minore età, una volta diventato maggiorenne non avrebbe i requisiti per il rilascio di alcun permesso di soggiorno ex art. 32 di cui al Testo Unico sull’Immigrazione. L’opinione, a riguardo, di un’autorevole dottrina476 che ha condiviso l’orientamento di una pronuncia della
giurisprudenza amministrativa477, è quella che in tal caso è necessario chiedere
all’amministrazione interna e alla Direzione Generale per l’Immigrazione e le Politiche di integrazione di verificare se la mancanza dei requisiti di legge sia da ricondurre al comportamento del richiedente, ovvero ai ritardi o alle omissioni delle istituzioni deputate oppure ancora alla brevità del soggiorno durante la minore età. In quest’ultimo caso si richiede, inoltre, di valutare se la volontà di integrazione del minore è comunque tale da consentire l’autorizzazione al soggiorno.
Per quanto riguarda il minore straniero non accompagnato che durante la minore età è stato titolare del permesso di soggiorno per integrazione sociale e civile, egli può accedere, al momento del compimento della maggiore età, al più breve elenco di permessi di soggiorno
476 Ibidem, pag. 182.
477 In tal senso: T.A.R. Puglia, sez. II, sent. 14 novembre 2013, n. 2295, in www.iusexplorer.it.
Accadeva che la Questura di Lecce avesse respinto l'istanza presentata dal ricorrente, cittadino senegalese diciottenne, diretta ad ottenere il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di studio.
La Questura di Lecce rappresentava che la richiesta del ricorrente non poteva trovare accoglimento neppure in sede di riesame in considerazione del fatto che il permesso di soggiorno per motivi di studio, ai sensi dell'art. 32 del Testo Unico sull’Immigrazione, non poteva essere rilasciato al minore straniero non accompagnato che prima di divenire maggiorenne non fosse stato oggetto di alcun provvedimento di affidamento, né formale né di fatto. Questura di Lecce rappresentava, inoltre, il fatto che la documentazione integrativa allegata al ricorso sarebbe stata "intempestiva" e "non conforme ai crismi della legalità formale": assenza di identificazione certa del dichiarante, dell'accertamento della parentela e della potestà genitoriale. Inoltre, la Questura di Lecce prospettava dei dubbi di autenticità della documentazione allegata al ricorso, essendo essa stata depositata solo in sede processuale (e non anche in quella procedimentale).
Il T.A.R. Puglia, sulla base della documentazione allegata al ricorso, affermava che il fratello del padre del ricorrente aveva chiesto al Presidente del Tribunale per i minorenni di Lecce l'affidamento del ricorrente medesimo. Tuttavia, il procedimento di affidamento si era concluso con provvedimento di archiviazione del Tribunale per i minorenni dato che medio tempore il ricorrente aveva raggiunto la maggior età.
Al ricorso erano stati inoltre allegati: una dichiarazione in lingua francese (non integralmente intelligibile) con la quale il padre del ricorrente autorizzava il proprio fratello a rappresentare e a intraprendere azioni legali per il figlio; la documentazione attestante la partecipazione del ricorrente ad un programma di alfabetizzazione culturale presso una scuola statale secondaria di primo grado di Lecce.
Sulla base dei documenti allegati al ricorso, il collegio aveva ritenuto che l'istanza del ricorrente diretta al rilascio del permesso di soggiorno per motivi di studio avrebbe dovuto essere più dettagliatamente esaminata dalla amministrazione procedente, eventualmente con la formulazione di una richiesta di integrazione documentale. La Questura di Lecce si era invece limitata a concludere il procedimento con un provvedimento di reiezione sulla base della rilevata carenza di un atto di affidamento formale (non essendosi concluso il procedimento avviato davanti al Tribunale per i minorenni) e della mancata allegazione della documentazione attestante un affidamento di fatto da parte dell'esercente la potestà genitoriale. Il provvedimento impugnato è stato, pertanto, annullato e l'Amministrazione, in sede di riedizione del potere, è stata ritenuta tenuta ad effettuare un approfondimento istruttorio sulla reale situazione del ricorrente rispetto al parente cui di fatto era stato affidato al momento del suo ingresso in Italia, adottando le determinazioni consequenziali.
185 sancito all’art. 32 c. 1-bis di cui al Testo Unico sull’Immigrazione (permesso di soggiorno per motivi di studio, di accesso al lavoro ovvero di lavoro subordinato o autonomo). In tal caso (come in quello del permesso per motivi familiari), il minore in questione è esonerato dal fatto di dover ottenere un parere positivo da parte della Direzione Generale; resta, tuttavia, il compito dell’ente gestore dei progetti di garantire e provare con idonea documentazione, al momento del compimento della maggiore età del minore, che l'interessato si trova sul territorio nazionale da non meno di tre anni, che ha seguito il progetto per non meno di due anni, che ha la disponibilità di un alloggio e che frequenta corsi di studio ovvero che svolge attività lavorativa retribuita nelle forme e con le modalità previste dalla legge italiana, ovvero che è in possesso di contratto di lavoro anche se non ancora iniziato.