Elementi di una “definizione”

Come ampiamente sottolineato in questo studio, il Governo tedesco preferisce non cristallizzare in alcuna definizione le proprie attività strategiche chiave. La posizione del

Governo potrebbe essere sintetizzata in modo provocatorio in questi termini: l’industria automobilistica è importante, quella della difesa non lo è. Il Governo non ha mai avvertito la necessità di adottare un approccio più strategico nel settore dell’industria della difesa, ritenendo che esso possa essere gestito tra le questioni di ordinaria amministrazione.

Questo atteggiamento rivela l’assenza di una logica strategica governativa sulle questioni industriali legate al mondo della difesa.

Nonostante ciò, è possibile identificare tre elementi che potrebbero costituire in via di principio una “definizione” di KSA. Il primo elemento può essere ricavato dall’analisi Foreign Payment Act del 2009 e, in modo particolare, della sua undicesima revisione.

Quest’ultima ha infatti introdotto la possibilità di esaminare ed eventualmente bloccare società estere che intendano rilevare, in modo parziale o totale, imprese tedesche considerate importanti per la DTIB. Il secondo elemento di questa “definizione” è la terminologia “interessi essenziali di sicurezza” introdotta sia dal Foreign Payment Act che dall’art. 346 TFUE. In terzo luogo, la dichiarazione BDI-MoD del 2007 sulle capacità industriali chiave nel settore della difesa offre una serie di criteri per identificare le KSA nonché le attività necessarie per mantenerle.

Sebbene questi tre elementi possano apparire promettenti, nessuno dei documenti sopracitati offre una definizione precisa di KSA né tantomeno un ordine di priorità, riflettendo piuttosto l’interesse primario del Governo tedesco ad utilizzare il maggior spazio di manovra consentito dalla Costituzione, ma allo stesso tempo evitando di diventare responsabile del business delle imprese private.

La preferenza per una “non definizione”

Nonostante disponga di una serie di strumenti alquanto efficaci per sostenere il proprio comparto industriale, il Governo tedesco ha optato per sviluppare una “definizione” di KSA esclusivamente in base alla necessità e secondo una logica case-by-case. Questa

“definizione” risponde semplicemente ad esigenze di breve periodo ed è limitata a singoli programmi, non riguardando mai un livello strategico industriale più ampio. Per il Governo si tratta di una situazione vantaggiosa in quanto, evolvendosi nel tempo gli interessi e le problematiche da affrontare, l’assenza di una definizione rigida di KSA lascia ampi spazi di manovra al Governo stesso.

D’altro canto, nemmeno l’industria avverte l’impellenza di stilare una definizione precisa di KSA. La maggior parte delle industrie della difesa vantano contatti con le più alte sfere politiche, avendo dunque la possibilità di far valere il proprio punto di vista e le proprie necessità in modo diretto. Traendo vantaggio dall’assenza di una procedura formale, il mondo industriale non risulta particolarmente interessato a vincolarsi ad una definizione specifica di KSA.

Di conseguenza, in una fase in cui né il Governo né l’industria sostengono il bisogno di pervenire a tale definizione, intraprendere un percorso di identificazione delle KSA solleverebbe immediatamente questioni spinose. Una definizione non dovrebbe necessariamente basarsi su aree di capacità ma potrebbe anche includere settori molto più specifici quali l’optoelettronica, singole parti di un ciclo di approvvigionamento o le stesse materie prime che potrebbero essere prodotte al di fuori del territorio tedesco e quindi rimanere escluse dal controllo governativo. Ne consegue che sia il Governo tedesco che il Ministero della Difesa preferiscono astenersi dal definire le KSA, sebbene il limite di tale approccio risulti piuttosto evidente. Se da un lato è certamente molto flessibile, dall’altro non consente di influenzare eventuali sviluppi nel lungo periodo. Il Governo può influenzare la produzione di singoli prodotti militari, ma non la DTIB in quanto tale o specifici settori dell’industria della difesa. Infine si tratta paradossalmente di un approccio bottom-up dove sono i funzionari del Ministero della Difesa, e non le più alte autorità politiche, a determinare in modo significativo lo sviluppo della base industriale della difesa.

Il Foreign Payment Act

Il Foreign Payment Act del 2009 (Außenwirtschaftsgesetz, AWG) costituisce uno degli strumenti a disposizione del Governo per tutelare le proprie attività strategiche chiave.

Esso infatti consente al Governo di bloccare investitori esteri che intendano rilevare imprese tedesche per una quota superiore al 25%. Questa norma può essere utilizzata solo nel caso in cui siano in gioco attività strategiche chiave particolarmente sensibili. Di conseguenza, l’AWG ha dovuto fornire una interpretazione più precisa di quali siano queste attività. E lo fa identificando – in modo piuttosto generico – settori industriali.

Nonostante il mondo industriale sostenesse la necessità di una definizione molto più restrittiva, questi settori sono stati definiti in modo piuttosto ampio:

1. Produzione e sviluppo di armi da guerra – in base al §52, para. 1, pagina 1 del Foreign Trade and Payments Regulation (Außenwirtschaftsverordnung, AWV). La lista delle armi da guerra è stilata nella parte B dell’allegato al § 1, para. 1 della “Law for the Control of Military Weapons” (KWKG). Insieme alla War Weapons List (KWL), il KWKG definisce quali oggetti, sostanze o organismi possono essere considerati come armi da guerra. Questa lista è esaustiva e tutte le imprese che producono o sviluppano prodotti inclusi nella lista sono soggetti al § 52 dell’ AWV.

2. Produzione e sviluppo di “altri” prodotti militari (Rüstungsgüter) – Questo settore comprende una vasta gamma di prodotti che sono stilati nella prima parte, sezione A, del sistema di controllo per l’esportazione di prodotti nel campo militare. Questi prodotti includono armi, munizioni, materiali per armamenti (“other armament goods”) che non costituiscono tuttavia armi da guerra propriamente dette. In termini giuridici, la definizione di “other armament goods” non è chiara. In particolare, riguarda i produttori di motori di veicoli blindati armati. Si tratta infatti dell’unico caso dove un gruppo specifico di produttori è identificato – in termini industriali – in quanto leader nel settore a livello mondiale e in quanto capacità chiave della DTIB tedesca.

Secondo il Governo, questa capacità chiave deve essere mantenuta per assicurare lo sviluppo della DTIB in futuro e renderla competitiva sul mercato globale. ³⁵

3. Produzione e sviluppo di tecnologia crittografica – Questo settore è definito molto chiaramente e comprende quei produttori che offrono prodotti in grado di trasferire informazioni classificate e certificate dall’Ufficio Federale per la Sicurezza Informativa (BSI).

Gli “interessi essenziali di sicurezza”

Sia il Foreign Payment Act che l’art. 346 del TFUE introducono la terminologia “interessi essenziali di sicurezza” che, in principio, dovrebbe aiutare a definire le KSA. L’introduzione di tale terminologia, tuttavia, non è stata accompagnata da ulteriori precisazioni che riguardino le KSA o le procedure di decision-making. Anche in questo caso, la terminologia lascia al Governo un ampio spazio di manovra, dovendo quest’ultimo specificare i casi in cui far ricorso a tale definizione. Spetta comunque al Governo la prerogativa di valutare case-by-case cosa costituisca un “interesse essenziale di

35 A. Labitzke, Die Beschränkung von Auslandsinvestitionen in deutsche Rüstungsunternehmen. Eine Untersuchung der Vereinbarkeit mit Europa- und Verfassungsrecht. Zugleich ein Beitrag zu außenwirtschaftsrechtlichen Entschädigungsfragen, Kovač, Amburgo, 2011, p. 20.

sicurezza” (Einschätzungprärogative). Non esiste infatti nessuna via legale per contestare le valutazioni governative.

Oltretutto, nel caso in cui il Governo adotti una decisione evocando i propri “interessi essenziali di sicurezza”, tale decisione raramente diviene accessibile al pubblico.

Dichiarazioni pubbliche su cosa costituisca un “interesse essenziale di sicurezza” sono state principalmente oggetto di lectures da parte di esponenti politici. Alcuni, ad esempio, hanno citato la difesa contro minacce esterne, la protezione dello stato sociale nazionale ma anche la capacità di cooperare nel settore della difesa. Il Libro Bianco del 2006 sulla Politica di Sicurezza della Germania e il Futuro delle Forze Armate non offre nessuna ulteriore precisazione al riguardo.

L’attuazione del Foreign Payment Act (AWG)

Il Foreign Payment Act funziona principalmente come deterrente in quanto costringe gli investitori a relazionarsi con il Governo tedesco nel corso del loro processo di pianificazione. Se il Governo reagisce in modo critico al piano di un determinato investitore estero, è quasi certo che l’investitore rinuncerà a confrontarsi con un costoso processo di approvazione governativa che non garantirà grandi possibilità di successo.

Il Ministero dell’Economia guida il processo di valutazione ma, di fatto, è il Ministero della Difesa che stabilisce qualora attività strategiche chiave o altri interessi essenziali di sicurezza siano in gioco. In casi particolarmente delicati, la decisione spetta all’Ufficio del Cancelliere. A tal riguardo, il primo step è costituito dalla volontà dichiarata dell’impresa estera di rilevare un’impresa tedesca. Il Governo reagisce solo in seconda battuta a tale proposta.

Storicamente, la Germania non ha mai respinto una richiesta di acquisizione e l’unico caso in cui il Governo fece intendere il contrario risale al tentativo dell’impresa francese Thales di rilevare Atlas Eletronics. Se la Germania ritiene non auspicabile un’acquisizione da parte di un’impresa estera, deve anche assumersene le responsabilità e considerarne le conseguenze. Nella maggioranza dei casi, infatti, una vendita avviene per ragioni economiche e non politiche (i.e. bancarotta o problemi economici). Il Governo si assumerebbe dunque una grande responsabilità nel momento in cui impedisse ad

un’impresa di ottenere una base economica più solida, anche se tramite investimenti esteri.

La dichiarazione congiunta BDI-MoD e il concetto di “National Key Defence Technology Capabilities”

Nel 2007, la Federazione delle Industrie Tedesche (BDI) e il Ministero della Difesa (MoD) hanno siglato la dichiarazione congiunta sulle capacità tecnologiche chiave della difesa (Wehrtechnische Kernfähigkeiten – Joint Declaration on National Key Defence Technology Capabilities). La BDI è l’organizzazione leader delle industrie tedesche, rappresentando 38 associazioni di settore e oltre 100.000 imprese – di grandi, medie e piccole dimensioni – che impiegano circa otto milioni di lavoratori.

La dichiarazione congiunta del 2007 dimostra l’attenzione che il Governo tedesco attribuisce al mantenimento di una solida base industriale nazionale nel settore della difesa. Il documento, tuttavia, ha avuto un impiego piuttosto limitato. Il carattere generale della definizione di KSA riflette l’ambiguità esistente nell’ambito politico e tale dichiarazione, oltretutto, non è mai stata impiegata per identificare delle specifiche imprese considerate strategicamente chiave né per giustificare sostegno politico o economico per determinati settori.

L’importanza della dichiarazione deriva soprattutto dall’unicità del processo che ha portato alla sua definizione, dopo un intenso scambio di vedute tra il Ministero della Difesa e il mondo dell’industria. Il fatto che la BDI e il MoD siano arrivati a definire congiuntamente una lista di capacità industriali chiave, nonché di criteri per individuare tali capacità, è di per se rilevante. Nei fatti, però, l’uso “operativo” di tale dichiarazione è stato pressoché marginale. La definizione a cui si è giunti, infatti, riflette principalmente gli interessi dell’industria, rendendola in pratica troppo generica per essere utilizzata ai fini di assegnare priorità alle KSA nazionali. Pur non avendo avuto un impatto operativo, la dichiarazione ha costituito una sorta di blueprint concettuale che può rappresentare un punto di riferimento per i decisori politici.

La Dichiarazione mira ad identificare le capacità tecnologiche chiave della difesa secondo quattro criteri principali:

1. Incrementare la competitività e i risultati dell’industria tedesca della difesa – seppur riconoscendo come le capacità strategiche individuate debbano essere garantite al contempo anche nel contesto europeo;

2. Rendere disponibile una pianificazione industriale affidabile che consenta una decisione consapevole circa investimenti presenti e futuri;

3. Assicurare posti di lavoro in Germania, salvaguardando le capacità innovative per sviluppare tecnologie all’avanguardia;

4. Dare impeto allo sviluppo dell’industria della difesa e del mercato della difesa.

Il punto di partenza per identificare gli assetti strategici chiave è da ricercare nel “concetto delle Forze Armate” (Konzeption der Bundeswehr) che definisce sei categorie di capacità militari:

1. Command

2. Intelligence, Surveillance, Reconnaissance 3. Mobility

4. Effect/engagement 5. Support and sustain

6. Survivability and protection

Secondo la dichiarazione congiunta, le capacità industriali che sono parte degli assetti strategici chiave, devono essere in grado di rispondere alle esigenze operative attuali ma anche a quelle future. Ne deriva che l’identificazione di tali capacità è un processo in evoluzione: nuove necessità operative delle Forze Amate, nonché gli sviluppi tecnologici, richiedono una continua ridefinizione di ciò che è considerato strategico.

La dichiarazione si conclude con una definizione delle “Capacità Tecnologiche Chiave della Difesa”, identificando 14 “settori strategici” che sono poi ulteriormente dettagliati in circa 80 capacità chiave (confidenziali). Si tratta di una lista che va addirittura oltre le attuali capacità industriali della difesa tedesca.

Key Defence Technology Capabilities³⁶

Definition

“Indispensable national key defence technology capabilities (also partial capabilities) are those capabilities which, considering a forward-looking European orientation on the basis of a necessary industrial competitiveness and strength, are essential for Germany due to security policy, industrial policy, technological or defence economics reasons.”

Systems

Space-Based Reconnaissance Combat Aircraft

Transport Aircraft Helicopters

Unmanned Aerial Vehicles (UAVs), Drones

Air Defence System, Antiaircraft Defence; Antiartillery Defence Protected Wheeled Vehicles

Tracked Vehicles

Infantryman of the Future

Submarines; Autonomous Underwater Vehicles (AUVs) Surface Combatants

Sea Mine Countermeasures Modelling and Simulation (M&S) Bundeswehr IT System (Operations)

Subsystems that are directly assigned to a system Electronic Reconnaissance, Electronic Warfare (EW) NBC Defence Components

Munitions Defence Components (defence against land mines, explosive ordnance and IEDs)³⁷

Allegato alla Dichiarazione congiunta BDI-MoD (2007) su National Key Defence Technology Capabilities

36 Traduzione degli autori.

37 Improvised Explosive Devices.

Si tratta di un approccio pressoché unico tra i maggiori paesi europei produttori nel settore della difesa. La lista include addirittura quelle aree la cui capacità produttiva è assente a livello puramente nazionale come ad esempio nella produzione di velivoli. Di norma i paesi cercano di ottenere l’autonomia strategica solamente in settori specifici. Infine, oltre alle capacità tecnologiche chiave, la dichiarazione individua una serie di attività volte a proteggere e mantenere tali capacità. In tal caso, tutte le aree identificate potrebbero potenzialmente essere protette rispetto ai competitori stranieri tramite il ricorso all’art. 346 TFUE.