II. DALL’ARCHITETTURA ORIGINARIA DI EUROJUST AD OGG
6. Eurojust e l’imminente istituzione di EPPO
Il 12 ottobre 2017 il Consiglio dei Ministri della giustizia dell’Unione ha adottato, con procedura di cooperazione rafforzata promossa da 20 Stati membri, il Regolamento sull’istituzione di una Procura europea (EPPO) 124 . Quest’ultimo, richiamato dall’art. III-274 125 del fallito progetto per l’introduzione di una Costituzione europea e dall’art. 86 TFUE di Lisbona che ha posto le basi giuridiche per la sua creazione, costituirà un organo dell’Unione «a struttura decentrata»126. Infatti, Eppo sarà composto dal Procuratore capo, due Vice-procuratori, Procuratori europei e loro delegati, dal Direttore amministrativo e dal personale tecnico. Tuttavia, il nuovo organo nell’ambito dello Spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia comporterà inevitabilmente relazioni e dinamiche operative con altri preesistenti attori operanti nel medesimo spazio, in primo
123 Cfr. F. Spiezia, I cambiamenti in corso nello spazio europeo di libertà sicurezza e
giustizia: quale futuro per Eurojust?, in Dir. Pen. contemp.,2013; V. anche F.
Spiezia, Crimine Transnazionale e procedure di cooperazione giudiziaria, I libri di Guida al Diritto, Milano, 2006, pp. 47 ss.
124 Cfr. F. Spiezia, Il Pubblico Ministero Europeo e i rapporti con Eurojust, Dir. pen. cont., Milano,2018
125 V. Art. III-274, 2° comma, del progetto che prevedeva una Cost. per l’Europa, secondo cui «La Procura europea è competente per individuare, perseguire e trarre
in giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati gravi con ripercussioni in più Stati membri e di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, i quali definiti dalla legge europea prevista nel paragrafo 1, e i loro complici. Esercita l’azione penale per tali reati dinanzi agi organi giurisdizionali competenti delle sue funzioni».
luogo con Eurojust. Sono evidenti i tratti distintivi dei due organismi, specie sul piano funzionale, nonostante l’evoluzione dei trattati sull’EPPO e l’eterogeneità della composizione del suo Ufficio possa autorizzare alcuni accostamenti con Eurojust, per la sua collegialità e centralità. In realtà l’analogia è solo apparente. È agevole riconoscere i tratti distintivi tra i due organismi e comprendere che con la previsione della Procura europea l’Unione ha perseguito un diverso progetto. Non più, dunque, un soggetto coordinatore e/o facilitatore dei rapporti di cooperazione giudiziaria penale, ma un vero e proprio organo d’indagine, destinato ad operare su un vasto territorio, quasi coincidente con l’intero Spazio giudiziario europeo. Si potrebbe obiettare che per i reati di sua competenza, la responsabilità ultima delle indagini resterà nelle mani dei procuratori europei delegati, sicché l’EPPO eserciterà essenzialmente compiti di supervisione e, in definitiva, di coordinamento investigativo delle diverse unità operative presenti a livello nazionale. Tuttavia la differenza resta ed è netta, anche limitando il confronto agli assetti meramente normativi: basti considerare, ad esempio, i poteri che la struttura centrale del Procuratore europeo avrà rispetto alle sue articolazioni periferiche in vista dell’esercizio dell’azione penale, poteri che notoriamente difettano ad Eurojust. Inoltre, il requisito dell’indipendenza di EPPO, se pienamente attuato, dovrebbe emancipare le dinamiche operative del nuovo organismo rispetto a quelle che
caratterizzano Eurojust, i cui membri nazionali risentono di un più o meno forte legame con le autorità nazionali. Pertanto, al di là di alcune analogie ricavabili dalla sua composizione collegiale, profonde sono le differenze tra i due organismi sia sul piano ordinamentale-strutturale sia su quello funzionale. Cio nonostante, è lecito ipotizzare lo sviluppo di un “fascio di reciproche relazioni” tra l’EPPO ed Eurojust. È opportuno riconoscere che tale schema ricostruttivo soffre di profonde incertezze dovute al fatto che per EPPO conosciamo il testo definitivo, culminato nel Regolamento del 12 ottobre 2017, di Eurojust è in pieno svolgimento l’iter finale che condurrà al suo futuro assetto normativo. Pertanto, quest’ultimo probabilmente perverrà nel primo semestre del 2019, sotto la Presidenza di turno austriaca. Se, infatti, sin da marzo 2015 è stato raggiunto in seno al Consiglio un approccio generale, solo il 20 dicembre 2017 il Parlamento europeo ha licenziato il suo rapporto che contiene una serie di emendamenti rispetto alla proposta originaria della Commissione127. A partire da esso ha preso avvio il c.d. trilogo con il coinvolgimento delle tre istituzioni competenti (Consiglio, Commissione e Parlamento europeo) per la definizione di un testo condiviso. In base agli emendamenti proposti dal Parlamento, si può inoltre ritenere che alcune modifiche avranno ancora un forte impatto sui futuri assetti di Eurojust e possibili riflessi sulle relazioni funzionali con EPPO. Si pensi ad esempio, al tema del
regime giuridico applicabile al trattamento dei dati personali, alla luce della prospettiva portata avanti dal Parlamento europeo di includere Eurojust tra i soggetti dell’Unione cui applicare il Regolamento n.45 del 2001.
Cio nonostante, è possibile ricostruire un disegno complessivo dei rapporti che si innescheranno tra i due organi. È utile ricordare che il Trattato di Lisbona, con chiara formula di compromesso, ha previsto un Procuratore europeo “a partire da Eurojust”, senza fornire indicazioni precise sul significato della stessa. Tuttavia, l’indicazione from Eurojust che si legge all’art. 86 TFUE ha segnato uno dei passaggi più delicati per l’opera dell’interprete e del legislatore europeo: pur a fronte dell’ambiguità di tale testo, il collegamento ad Eurojust appariva sintomatico della volontà di concepire la futura Procura europea come una possibile evoluzione di Eurojust. Tale derivazione strutturale è stata però smentita sin dai primi contenuti della proposta istitutiva, che hanno segnato una chiara distanza dell’EPPO rispetto ad Eurojust, al punto da potersi dubitare della loro coerenza con la originaria previsione del Trattato. Nella proposta di regolamento del 17 luglio 2013, infatti, il nodo dei rapporti con Eurojust è stato risolto non nel senso della derivazione genetico-strutturale, ma in quello operativo- funzionale128. Tale scelta è confermata nel testo finale
128 Cfr. l’art. 57 della proposta sull’EPPO e l’art. 41 della proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull’istituzione di un’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale (Eurojust), varata dalla Commissione europea il 17 luglio 2013- COM (2013) 535 final.
regolamentare sull’EPPO già nel considerando n. 10, secondo cui «il regolamento dovrebbe stabilire le relazioni strette tra i due organismi basate su una cooperazione reciproca». Il concetto della cooperazione , visto soprattutto in prospettiva servente di Eurojust rispetto all’EPPO, viene ribadito nel considerando n. 69, poiché « in virtù del principio di leale cooperazione, tutte le autorità nazionali e tutti i pertinenti organi dell’Unione, compresi Eurojust, Europol e l’Olaf, dovrebbero prestare attivamente sostegno alle indagini e alle azioni penali dell’EPPO». Il riferimento a rapporti cooperativi, questa volta anche nella prospettiva della cooperazione con paesi terzi, è ripreso ancora nel considerando n. 102, secondo cui EPPO e Eurojust dovrebbero diventare partner e cooperare sul fronte operativo in conformità dei rispettivi mandati. Pertanto, quest’ultimo ci dice che «EPPO dovrebbe operare in collegamento con il membro nazionale di Eurojust, ogniqualvolta l’esigenza di cooperazione lo richieda».
Allo stato attuale dei negoziati, dunque, può prevedersi che la collaborazione tra i due organismi costituirà un tratto saliente e necessario del futuro scenario, poiché essi pur avendo funzioni diverse avranno necessità di dialogare ed assistersi in relazione a diversi contesti. In primo luogo, ciò potrà avvenire nelle indagini per i reati PIF in senso stretto, di competenza dell’EPPO che presentano carattere transnazionale, data la non perfetta coincidenza tra competenza territoriale di tale organo ed il territorio degli
Stati membri129. Ciò lascia spazi di ampia collaborazione nelle indagini coinvolgenti Stati che non fanno parte dell’EPPO: fata eccezione per la Danimarca, il Regno Unito e Irlanda che, in virtù dei rispettivi statuti speciali, non erano sin dall’inizio computati nel progetto d’istituire una Procura europea. Diversa la posizione di Malta, Polonia, Svezia e Ungheria che hanno spontaneamente deciso di non partecipare. Dal canto suo, Eurojust è composta da rappresentanze nazionali di tutti e ventotto gli Stati membri dell’Unione europea, a cui si aggiungono magistrati di collegamento di Norvegia, Svizzera, Stati Uniti d’America e Montenegro con cui l’organismo ha concluso accordi di cooperazione e ai quali può fornire assistenza. Ne deriva che Eurojust potrà fornire la propria collaborazione per le fattispecie transnazionali per reati PIF che toccheranno anche il territorio di Stati non partecipanti all’EPPO130. In secondo luogo, una cooperazione operativa si può profilare rispetto alle fattispecie connesse ai reati principali, non attratte nella competenza di EPPO131. Infatti, con riguardo
129 La procedura che ha condotto all’approvazione del nuovo Regolamento coinvolge solo 20 Stati (secondo il meccanismo della cooperazione rafforzata), cui di recente si è aggiunto il Regno dei Paesi Bassi.
130 In questa ipotesi, l’Ufficio del Procuratore europeo potrebbe operare attraverso l’attivazione delle procedura di cooperazione giudiziaria promosse dai suoi delegati, oppure richiedere la mediazione e l’intervento di Eurojust, specie nelle forme più complesse.
131 Sul punto occorre ricordare che la competenza del Procuratore europeo è stata determinata attraverso il rinvio alla direttiva (UE) 2017/1371 sulla protezione degli interessi finanziari dell’Unione (la direttiva “PIF”) e comprenderà quindi tutti i reati lesivi di tali interessi, tanto sul versante delle entrate come su quello delle uscite, includendo anche le frodi all’IVA ( ma solo qualora le relative condotte siano connesse al territorio di due o più Stati membri e comportino un danno complessivo pari alla considerevole cifra di almeno 10 milioni di euro), le condotte di corruzione attiva e passiva e quelle di partecipazione indebita che ledono gli interessi finanziari
alle fattispecie connesse, la competenza di EPPO potrà attirare qualsiasi altro reato indissolubilmente legato ad un reato PIF, ma solo a determinate condizioni individuate dal Regolamento, in particolare nei casi di maggior gravità del reato finanziario rispetto a quello connesso132.
Infine, sempre a condizione che il reato de quo rientri nel mandato di Eurojust, questa rimane competente per i reati su cui la Procura europea non abbia esercitato la sua competenza ai sensi dell’articolo 25 del Regolamento. Oppure, nel caso in cui il Procuratore europeo delegato non abbia avviato un’indagine e la camera permanente non lo abbia incaricato di farlo. Stessa cosa accade se EPPO, pur essendo materialmente competente, non abbia esercitato il potere di avocazione ai sensi dell’articolo 27 del Regolamento, o abbia rinviato il procedimento alle autorità nazionali nei casi previsti dall’articolo 34.
In tutti queste ipotesi potrà essere attivata la collaborazione con Eurojust, oltre che con le autorità giudiziarie nazionali destinatarie dell’indagine dismessa dall’EPPO. Pertanto,
dell’Unione, nonché quelle di partecipazione ad un’organizzazione criminale (di cui alla decisione quadro 2008/841/GAI), quando l’attività riguardi la commissione di reati PIF.
132 Nonostante la flessibilità della propria competenza, peraltro non presente nel testo originario della proposta, possono ipotizzarsi casi di fattispecie criminose che, sia pur logicamente connesse, non possono essere attratte dalla competenza di EPPO (si pensi, ad esempio, a condotte di bancarotta fraudolenta in cui potrebbero incorrere talune compagini sociali coinvolte in meccanismi fraudolenti), e che invece rientrano nella competenza di Eurojust. Quest’ultima ha una competenza più ampia che, nello specifico, copre tutti i reati elencati dall’allegato 1 alla proposta di regolamento tra cui rientrano, oltre alla frode tutti i reati contro gli interessi finanziari dell’Unione, anche i reati di terrorismo, tratta di esseri umani, corruzione, traffico di armi e droga ecc. E’ in queste situazioni che possono ipotizzarsi dinamiche di tipo cooperativo ed esigenze di coordinamento, tra Eurojust ed EPPO, oltre che con le autorità giudiziarie dei Paesi membri.
analizzando nel dettaglio le forme attraverso cui può prendere corpo tale reciproca collaborazione, si prevede che essa sarà di tipo interstituzionale, poiché i rappresentanti dei due organismi, il Presidente di Eurojust e il Procuratore europeo dovranno stabilmente incontrarsi per discutere ed affrontare argomenti di comune interesse. Tale collaborazione poi sfocerà nella possibilità per EPPO o per i suoi delegati di partecipare alle sedute del Collegio di Eurojust quando questo tratterà di materie di comune interesse e, negli stessi casi, di ricevere l’ordine del giorno delle relative sedute. Dal punto di vista prettamente operativo, lo sviluppo delle relazioni di collaborazione tra Eurojust ed EPPO, potrà determinare: uno scambio d’informazioni133; la possibilità di Eurojust di agevolare le richieste di cooperazione giudiziaria del Procuratore europeo, ossia adottare le misure richieste secondo il mandato dei membri nazionali e favorire il coordinamento investigativo transnazionale134; la comune partecipazione a strumenti di cooperazione giudiziaria135 e la collaborazione amministrativa136.
133 Nel Regolamento si prevede che EPPO ha accesso diretto, in base ad un sistema di riscontro positivo o negativo (hit/no hit), alle informazioni contenute nel sistema automatico di gestione dei fascicoli di Eurojust.
134 Quando un reato che lede gli interessi finanziari dell’Unione è transnazionale ed è necessario raccogliere prove in un altro Paese che non partecipa alla Procura europea, Eurojust potrà fornire supporto nelle procedure di cooperazione e potrebbe essere di grande ausilio ad EPPO.
135 Si pensi al caso in cui il membro nazionale e il Procuratore europeo possono essere membri di una squadra investigativa comune.
136 Intesa come comune gestione dei servizi, secondo cui EPPO potrà contare sul supporto tecnico-amministrativo di Eurojust come le sue tecnologie informatiche.
In definitiva la creazione dell’EPPO rappresenta una novità di rilievo assoluto nel panorama dello Spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia. È la prima volta, infatti, che all’interno dell’Unione viene creato un soggetto con chiari connotati giudiziari e con giurisdizione estesa a quasi tutto il territorio europeo. Si tratta di un’occasione per certi versi unica dal momento che rappresenta la prima attuazione di un’Europa federale nel campo della giustizia, che può innescare la rielaborazione di una complessiva architettura dello Spazio giudiziario. Peraltro la cooperazione con Eurojust assume un valore importante, non solo dal punto di vista operativo, ma anche strategico e sarebbe un errore indebolire quest’ultima. Sarebbe poco proficuo ,inoltre, non dotarla delle risorse necessarie affinché possa continuare ad esercitare in modo efficiente le proprie funzioni a servizio delle autorità giudiziarie degli Stati membri, che hanno dimostrato, nel corso degli anni, di fare ricorso ad essa in maniera crescente. La storia quindicennale di Eurojust è certamente quella di un organismo che ha saputo dare buona prova di sé, rinnovarsi nel tempo, com’è dimostrato dal costante aumento dei casi operativi rilevabile dai dati statistici e dalla natura complessa delle procedure investigative deferite all’organismo. Pertanto, tale sviluppo operativo è ascrivibile non solo all’evoluzione del crimine, sempre più transfrontaliero che richiede un costante intervento di Eurojust per facilitare le attività d’indagine, ma anche alla reputazione guadagnata da Eurojust sul campo. La
migliore condizione realizzabile per il futuro Spazio giudiziario europeo, è dunque quella di una sinergia forte, leale ed ampia tra EPPO ed Eurojust, con la consapevolezza che le attività dell’uno potranno accrescere l’efficienza e la legittimazione dell’altra e viceversa. In tal senso, è essenziale che le istituzioni europee e nazionali continuino a riconoscere la centralità della cooperazione giudiziaria internazionale nello Spazio europeo, e in Eurojust uno dei suoi migliori protagonisti, quale elemento necessario delle azioni svolte dalle autorità nazionali dei Paesi membri. Perciò, il rafforzamento di Eurojust, dei suoi compiti operativi e del suo bilancio finanziario assicurerà, in concreto, quelle condizioni necessarie affinché l’organismo possa ancora rispondere alla crescente domanda di servizi avanzata dalle diverse magistrature nazionali, per assicurare che la risposta giudiziaria dell’Unione possa essere all’altezza delle sfide poste dal terrorismo e dal crimine organizzato.
III. EUROJUST E IL CONTRASTO AL