II. DALL’ARCHITETTURA ORIGINARIA DI EUROJUST AD OGG
1. I primordi di Eurojust
Punto di svolta nell’evoluzione dello Spazio, libertà, sicurezza e giustizia si è avuto durante la già ricordata riunione straordinaria a Tampere. In occasione della quale il Consiglio europeo ha individuato alcune misure operative di contrasto alla criminalità transnazionale da introdurre. In questo senso, un primo passo viene fatto il 14 dicembre 2000, con l’adozione da parte del Consiglio della decisione 2000/799/GAI che istituisce l’Unità di coordinamento
di gestione dei fascicoli a livello nazionale dovrebbe essere basato sul ruolo centrale svolto dal membro nazionale responsabile dell’apertura e della gestione degli archivi di lavoro temporanei”. Il che potrebbe significare un accesso pressoché totale ai fascicoli di un qualunque ufficio territoriale del PM, anche – se non soprattutto – nella fase delle indagini preliminari. Questa mi pare sia una delle parti più delicate, almeno per l’Italia, della nuova Decisione, perché il Coordinamento nazionale verrebbe, se attuato pienamente, a creare una sorta di Direzione Nazionale, accentuando la natura giurisdizionale di Eurojust, con tutto quello che ciò potrebbe comportare sul piano della nomina del Rappresentante e dei componenti dell’ufficio.
sovranazionale provvisoria: pro-Eurojust. Quest’ultima presentava già una composizione eterogenea, poiché i membri erano giudici, pubblici ministeri o funzionari di polizia con pari competenza, distaccati da ogni Stato membro in conformità del proprio ordinamento giuridico76. Dal punto di vista normativo, l’organismo era regolato da poche disposizioni che disciplinavano le sue attribuzioni, temporaneamente esercitate in attesa che l’organismo sovranazionale venisse definitivamente istituito. Tali competenze, di coordinamento delle attività d’indagine per crimini transnazionali, si adattavano al ruolo che avrebbe poi assunto l’Unità, dopo l’adozione della normativa completa77. Il successivo passo verso la definitiva istituzione di Eurojust si ha con la sua costituzionalizzazione, avvenuta dopo l’entrata in vigore della carta di Nizza che, come abbiamo precedentemente ricordato78, ha modificato le disposizioni contenute negli articoli 29 e 31 del Trattato sull’Unione europea. Un processo evolutivo continuato con Lisbona che, agli articoli 83 e 85 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, ha posto le basi giuridiche per rafforzare i poteri dei membri di Eurojust.
In particolare all’articolo 83 T.F.U.E sono state previste le materie penali per le quali l’Unione ha competenza: terrorismo, tratta di esseri umani, sfruttamento sessuale di
76 Cfr. G. De Amicis, Riflessioni su Eurojust, in Cass. pen., 2002, 3608.
77 Cfr. E. Calvanese-G. De Amicis, La Decisione quadro del Consilio dell’U.E. in
tema di prevenzione e risoluzione dei conflitti di giurisdizione, in Cass. pen., 2010,
3593.
donne e minori, traffico di stupefacenti, traffico di armi, riciclaggio, corruzione, contraffazione dei mazzi di pagamento, criminalità informatica e criminalità organizzata. Dopo l’eliminazione della struttura a pilastri, si pone il problema di come legittimare tali poteri. A questo risponde il secondo paragrafo dell’articolo sopra citato, che formalizza nella disposizione la giurisprudenza della Corte di Giustizia europea e riconosce al legislatore europeo il compito di emanare «norme minime relative alla definizione di reati e sanzioni tramite direttive». In questo senso le direttive rivestono un ruolo indispensabile nel processo di ravvicinamento di disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri, specie in materia penale. Pertanto, ai sensi del secondo paragrafo dell’articolo 83 T.F.U.E, le direttive vincolano gli Stati riguardo gli obiettivi, ma non per ciò che concerne gli strumenti adottati per raggiungerli. Per tale motivo la giurisprudenza della Corte di Giustizia, ha considerato tale strumento idoneo per raggiungere l’omogenea attuazione delle politiche adottate nell’Unione negli ordinamenti degli Stati membri.
Un riferimento, che va oltre la mera necessità o eccezionalità delle competenze dell’Unione, generando il timore dei capi di Stato. Quest’ultimi infatti, continuano a vedere con occhi diffidenti forme d’intromissione dell’Europa nel diritto
nazionale, soprattutto se queste interessano l’ambito penale79.
Con decisione del Consiglio 2002/187/GAI, viene definitivamente istituita Eurojust, provvedendo al contempo a disciplinarne la composizione, il funzionamento e la competenza. L’ingresso del nuovo organismo sovranazionale ha rappresentato la concretizzazione della volontà dell’Unione, che intende raggiungere risultati positivi nel contrasto di crimini transnazionali80. Pertanto, il bilancio dei primi anni di funzionamento non può certo esser considerato fallimentare: vi è stato un costante aumento dei casi sottoposti all’attenzione di Eurojust, sia sotto il profilo quantitativo sia per quanto attiene alla gravità dei reati di cui si è occupata l’Unità.
Dai rapporti annualmente pubblicati dall’organismo, si constata l’alto numero delle richieste di assistenza giudiziaria, inviate nel corso del 2004 dagli Stati. Tali richieste, sono aumentate del 27% rispetto a quelle inviate nel 2003 e del 41 % rispetto al 200781. Secondo il presidente del collegio Josè Luis Lopes de Mota, questi dati rappresentano una «tappa decisiva» nella storia dei rapporti tra Europa e Stati membri. La dimostrazione che è aumenta la fiducia nelle attività di coordinamento giudiziario, offerte da Eurojust per la lotta alla criminalità transnazionale.
79 Cfr. G. Barrocu, La cooperazione investigativa in ambito europeo. Da Eurojust
all’ordine d’indagine, Cedam, Milano, 2018, pp. 56 ss.
80 Cfr. C. Amalfitano, La risoluzione dei conflitti di giurisdizione in materia penale
nell’Unione europea, in Dir. pen. proc., 2009,1293.
Dal punto di vista normativo, l’organismo è disciplinato dalla decisione del Consiglio 2002/187/GAI che, all’articolo 1, riconosce ad essa personalità giuridica e composizione eterogenea82. Infatti, in Eurojust sono presenti non solo giudici o magistrati del pubblico ministero, ma anche funzionari di polizia con pari prerogative. Composizione che non costituisce una novità rispetto a quanto era già previsto per l’Unità provvisoria. Inoltre l’articolo 2, della sopra citata decisione del Consiglio, prevede che il procedimento di nomina dei membri di Eurojust, deve essere fatto «in considerazione delle differenti tradizioni costituzionali e ordinamentali che animano i sistemi continentali, da un lato, e quelli anglosassoni dall’altro, in ordine alla collocazione, alla struttura ed alle funzioni dell’organo titolare dell’azione penale». Pertanto la sua struttura è stata definita «verticale e accentrata», il che la differenzia dallo schema orizzontale di coordinamento tipico della Procura Nazionale Antimafia e Antiterrorismo83. Ciononostante il ruolo di Eurojust, come figura di riferimento centralizzata e territorialmente diffusa, è rimasto nelle intenzioni del legislatore sovranazionale, secondo cui l’attività di “stimolo” verso indagini maggiormente coordinate prevale su qualsivoglia forma di potere autoritativo84. Infatti, nella decisione del Consiglio 2009/426/GAI, è evidente la volontà di sviluppare i poteri
82 Cfr. Decisione del Consiglio 2002/187/GAI. 83 V. meglio in cap. 3.
84 Cfr. L. Camaldo e F. Cerqua, La direttiva sull’ordine europeo d’indagine penale:
riconosciuti ai membri nazionali di Eurojust, attualmente di coordinamento, in senso giudiziario. Tuttavia il mancato recepimento della decisione quadro, ha bloccato lo sviluppo dell’organismo in tal senso. Probabilmente, gli Stati temono che, riconoscendo poteri giudiziari ai membri nazionali potrebbero essere compromesse le decisioni giudiziarie nazionali sul destino delle indagini penali. Perciò, anche se l’articolo 85 T.F.U.E pone le basi giuridiche per rafforzare i poteri di Eurojust in senso giudiziario, a causa del mancato recepimento della decisione 2009/426/GAI del Consiglio, esso continua a svolgere attività di mero coordinamento delle indagini penali transnazionali.
Quanto alla sua organizzazione interna, la decisione 2002/187/GAI, prevede che i singoli membri nazionali sono soggetti alle regole dell’ordinamento di provenienza per ciò che riguarda il loro status giuridico85. Pertanto, ciascun Stato detta la natura e la portata dei poteri attribuiti ai componenti dell’organismo, sia con riferimento all’esercizio delle competenze sul proprio territorio sia nei rapporti con le autorità giudiziarie straniere. Inoltre, per quanto riguarda gli stipendi, si prevede che questi sono a carico dello Stato membro di origine. Mentre le spese sostenute per l’esercizio delle funzioni espletate da Eurojust, ai sensi dell’articolo 34
85 Cfr. E. Aprile, Diritto processuale penale europeo e internazionale, Padova, Cedam, 2007, pp. 34 e ss.
della sopra citata decisione del Consiglio, sono affrontate con il bilancio dell’Unione86.
Nella nomina dei membri di Eurojust, gli Stati sono lasciati completamente autonomi. Infatti, ai sensi dell’art. 9 comma 3, lo Stato membro «notifica la sua decisione all’organo e al Segretario generale affinché gli altri Stati, che accettano le prerogative così conferite, purchè siano conformi agli impegni assunti sul piano internazionale». Tuttavia la nomina del membro nazionale deve rispettare un requisito di durata, poiché il mandato deve avere la durata necessaria da consentire il buon funzionamento di Eurojust. Nel caso in cui l’incarico affidato al membro nazionale abbia una durata eccessivamente breve, ciò è visto come ostacolo alle attività dell’organo e la votazione deve necessariamente essere rinnovata. Tale fattore ha un’importanza notevole per il funzionamento di Eurojust, poiché le indagini per crimini transnazionali hanno una durata tendenzialmente lunga che necessita di attività omogenee e costanti.
Inoltre, all’art. 10 della decisione del Consiglio 2002/187/GAI, si precisa che l’organo, per perseguire in modo efficace i suoi obiettivi «svolge le sue funzioni in composizione collegiale»87. In tale circostanza si ha la presenza di tutti membri, che insieme esercitano il proprio diritto di voto per decidere su varie questioni. Si pensi ai casi in cui uno o più Stati membri fanno richiesta di informazioni
86 V. E. Aprile- F. Spiezia, Cooperazione giudiziaria penale nell’Unione europea
prima e dopo il Trattato di Lisbona, Milano, 2009, pp. 59 ss.
relative a indagini coordinate da Eurojust. Oppure, casi in cui uno Stato diverso da quelli implicati nelle indagini, vuole ricevere dati acquisiti dall’organismo su questioni riguardanti la sicurezza del territorio europeo. Così come nel caso in cui, uno Stato membro richieda l’assistenza di Eurojust per raggiungere determinati obiettivi prefissati dall’Unione.
Inoltre il Consiglio, all’art. 4, ha previsto la possibilità per ciascun Stato di istituire o designare uno o più corrispondenti nazionali, con funzioni esercitate nello Stato di appartenenza e disciplinate dal diritto interno, con particolare attenzione per il coordinamento d’indagine concernenti reati di terrorismo88.
Nel contrasto alla criminalità terroristica in Europa, mancava in Italia un organo che collaborasse con Eurojust sul piano del coordinamento investigativo. Di fatto, tale lacuna, si traduceva in limiti alla circolazione d’informazioni, che rallentavano lo scambio di dati utili dal livello sovranazionale a quello nazionale e viceversa89.
Altra figura presente in Eurojust è il presidente, a cui spetta la rappresentanza esterna dell’Unità e la direzione dei lavori «a nome del collegio e sotto la sua autorità». La sua nomina è a cura del collegio, che lo sceglie tra i membri nazionali e
88 V. anche decisione del Consiglio 98/733/GAI, relativa a reati di partecipazione a organizzazioni criminali presenti nei territori dell’Unione.
89 Cfr. G. Armone, B. R. Cimini, F. Gandini, G. Iuzzolino, G. Nicastro, A. Pioletti,
Diritto penale europeo e ordinamento italiano, le decisioni quadro dell’Unione europea: dal mandato di arresto alla lotta al terrorismo, Milano, 2006, Giuffrè, pp.
insieme provvede anche all’individuazione di due vicepresidenti.
La carica del presidente ha una durata di tre anni ed è rinnovabile una sola volta, per questo differisce da quello dei vicepresidenti, che è disciplinato dal regolamento interno di Eurojust. Un altro membro è il direttore amministrativo, scelto dal collegio tra un elenco di candidati, con mandato di cinque anni rinnovabile una sola volta. Inoltre quest’ultimo può essere revocato dal suo incarico, previa decisione presa dal collegio a maggioranza di due terzi.
Per quanto riguarda i poteri riconosciuti ad Eurojust, essi si articolano in virtù degli obiettivi perseguiti dall’organo. La sua operatività si concentra in attività di supporto per le indagini e le azioni penali che riguardano almeno due Stati membri. Inoltre, degne di nota sono le attività svolte in collaborazione con Europol, specie perché condividono la competenza a indagare su determinati tipi di reati.
Pertanto tali fattispecie criminose, elencate nell’art. 2 della Convenzione Europol del 26 luglio 1995, sono: la lotta al terrorismo, al traffico di stupefacenti, tratta di esseri umani, immigrazione clandestina, furto di autoveicoli, traffico illecito di materie radioattive e nucleari, falsificazione dell’Euro e reati di riciclaggio90.
Posto importante, tra le competenze riconosciute ad Eurojust, è quella relativa ai conflitti di attribuzione, prevista anche dalla decisione del Consiglio 2009/426/GAI.
In particolare laddove due o più Stati membri siano in disaccordo sulle modalità di risoluzione di un conflitto di giurisdizione e non sia possibile risolvere la questione di comune accordo tra le autorità nazionali, il collegio presenta un parere scritto, non vincolante, preso a maggioranza di due terzi dei componenti. Di conseguenza Eurojust, oltre ad avere poteri di coordinamento, provvede ad evitare la realizzazione di conseguenze negative derivanti da «procedimenti paralleli»91.