L’ordinamento italiano recepisce la decisione 2002/187/GAI del Consiglio: luci e ombre sulla natura d

Eurojust

Con legge n. 41 del 14 marzo 2005 l’Italia ha finalmente dato attuazione alla decisione 2002/187/GAI del Consiglio, che istituisce Eurojust. Tale normativa di recepimento per la creazione dell’organismo sovranazionale di coordinamento giudiziario, è stata adottata in ritardo rispetto al termine fissato dal legislatore per il 6 settembre 2003. Il motivo di questo lento iter di recepimento si potrebbe ricercare nelle perplessità e nei dubbi sorti al momento dell’approvazione del disegno legge nel 2003, riguardanti la natura giudiziaria di Eurojust. Infatti, l’adozione del primo disegno di legge era stata rinviata dall’allora presidente della Repubblica Ciampi, poiché si rede difficile disciplinare la procedura di nomina del membro nazionale e i poteri ad esso conferiti. Nel 2005, nonostante che i dubbi non fossero stati risolti dal parlamento, il legislatore italiano introduce nell’ordinamento la nuova legge n. 41. Tuttavia non passò molto tempo prima che tali questioni venissero fatto ad oggetto di rinvio pregiudiziale alla Corte Costituzionale. Così, il tribunale amministrativo del Lazio nello stesso anno ha sollevato questione di legittimità costituzionale della legge 41/2005

per contrasto con i principi fondamentali che tutelano l’indipendenza e l’autonomia del giudice.

Bisogna anzitutto precisare che la Corte costituzionale, nel valutare la questione sollevata, ha ritenuto di escludere tra il novero delle fonti utilizzate tutti gli atti normativi rimasti inattuati. Una scelta, quella dell’organo di legittimità, che nasce dalla convinzione secondo cui la valutazione della legge n. 41, nonché dei meccanismi di nomina per il membro nazionale di Eurojust cui essa si riferisce, dovevano essere valutati secondo la disciplina esistente. Rimango escluse, dunque, dall’analisi fatta nella sentenza n. 136 del 2011, tutte le fonti normative rimaste inattuate. In questo senso, nonostante che l’art. 85 TFUE riconosca il potere del Consiglio e della Commissione di adottare regolamenti per la nomina del membro nazionale, esso viene escluso poiché di fatto non era stato esercitato.

In particolare, la questione di legittimità costituzionale ha riguardato l’articolo 2 della legge n.41, la cui disposizione secondo il giudice del Lazio contrastava con il Capo IV della Costituzione poiché affida al Ministro della giustizia un ruolo chiave nel processo di nomina del membro nazionale. Secondo la normativa l’organo politico, infatti, provvede con decreto alla nomina del soggetto scelto «tra i giudici o i magistrati del pubblico ministero che esercitano funzioni giudiziarie o fuori dal ruolo organico della magistratura con almeno venti anni di anzianità di servizio»108. Quest’ultima,

come si può intuire dalla sola lettura, mette in risalto la natura eterogenea dell’organismo, composto da soggetti che non necessariamente esercitano una funzione giudiziaria. Di conseguenza, sorge inevitabilmente il dubbio circa la natura giudiziaria o amministrativa di Eurojust e dei poteri riconosciuti ai membri nazionali. Perplessità che si nota in maniera ancor più evidente se consideriamo il 2° comma dell’articolo sopra citato, che entra nel “vivo” del procedimento previsto per la nomina poiché limita il potere del Consiglio Superiore della Magistratura alla mera individuazione dei soggetti candidati, poi inseriti in un elenco di preferiti tra i quali il Ministro sceglierà il membro italiano in Eurojust. Proprio in ragione delle perplessità che nascono dall’aver attribuito poteri incisivi al potere politico a discapito di quelli riconosciuti all’organo di autogoverno, il Tar del Lazio richiama il contrasto della legge n.41 con gli articoli 105 e 110 della Costituzione. Quest’ultimi, infatti, tutelano l’esclusiva competenza del CSM nel provvedere alle assunzioni, assegnazioni, trasferimenti e promozioni dei magistrati, sulla base del principio dell’inamovibilità dell’organo giudicante ed espressione d’indipendenza dagli altri organi statali. Pertanto, secondo il giudice rimettente, Eurojust «svolge un’attività di natura giudiziaria e non amministrativa, perciò i poteri del membro nazionale hanno anch’essi natura giudiziaria». In questo senso, il giudice del Lazio ha ritenuto che i poteri conferiti al Ministro della Giustizia dalla legge n. 41, sono espressione di un potere

politico e non giurisdizionale di nomina del membro nazionale, che si pongono in contrasto con i principi a garanzia dell’indipendenza della magistratura e della separazione dei poteri. Pertanto, secondo il giudice del Lazio, questi principi sono rispettati quando i provvedimenti afferenti allo status dei magistrati spettano all’organo di autogoverno, mentre i provvedimenti sull’organizzazione e il funzionamento della giustizia spettano all’organo politico, ossia al Ministro della giustizia. Perciò, dato che Eurojust secondo svolge una funzione giudiziaria e non solo amministrativa, secondo il TAR rimettente la normativa italiana permette all’organo politico di incidere sullo status dell’organo giurisdizionale. Anche il CSM, chiamato a esprimere un proprio parere sulla questione ha ribadito che:« pur condividendo l’attribuzione di un ruolo preponderante all’organo politico e riconoscendo le attribuzioni di natura amministrativa ai membri di Eurojust, riconosce una funzione giudiziaria all’organismo sovranazionale». Secondo l’organo consiliare, in conformità con il giudice rimettente, Eurojust non avrebbe solo funzioni amministrative ma anche giudiziarie. Inoltre, il CSM già intervenuto a pronunciarsi sui dubbi che riguardavano il primo disegno di legge del 2003, aveva precisato in quell’occasione che i provvedimenti dei magistrati possono assumere forme tipizzate o libere, a seconda che la norma le descriva o meno. Le forme tipizzate sono le sentenze, le ordinanze e i decreti, mentre le forme innominate sono

costituite da generici provvedimenti non meglio caratterizzati e privi di specifica denominazione. Inoltre, lo stesso CSM precisa che « i poteri giudiziari non vanno necessariamente intesi come espressione dei poteri propri del giudice. Essi sono esplicazione della funzione magistratuale che può avere il giudice e non avere il pubblico ministero, ma che comunque per la riferibilità all’autorità giudiziaria, non possono che essere qualificati come giudiziari»109.

La Corte costituzionale, nella sentenza n. 136 del 2011, ha affrontato il merito della questione analizzando anche la natura dei poteri attribuiti al membro nazionale italiano presso Eurojust. In quella sede, è stata analizzata la normativa prevista dalla decisione 2002/187/GAI del Consiglio, che però non si esprime circa la natura giudiziaria di Eurojust. Perciò la questione d’illegittimità costituzionale è infondata poiché, secondo il giudice delle leggi se i membri nazionali non hanno legittimazione nel dare avvio ad azioni penali significa che i loro poteri sono di natura amministrativa. Di conseguenza la legge n. 41 che attribuisce la nomina del membro nazionale al Ministro della giustizia non contrasta con il Capo IV della Costituzione, che tutela le garanzie d’indipendenza degli organi giurisdizionali. Pertanto, riprendendo le parole della Corte costituzionale «Eurojust opera come organo ausiliario e

109 _{V. Parere reso ai sensi dell’art. 10, 2° comma, legge 24 marzo, n. 195 sul d.d.l.} recante disposizioni per l’attuazione della decisione 2002/187/GAI del Consiglio dell’Unione europea, del 28 febbraio 2002, che istituisce Eurojust per rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità.

consultivo per il coordinamento delle attività svolte dalle autorità giudiziarie degli Stati, sollecitando a svolgere in modo più efficace e coordinato la lotta contro le gravi forme di criminalità». Tuttavia, se prendiamo in considerazione le funzioni di coordinamento svolte dall’organismo, notiamo che i membri nazionali acquisiscono conoscenza diretta del contenuto dei fascicoli coperti da segreto investigativo. Tale prerogativa gli è stata riconosciuta con la decisione del Consiglio 2002/187/GAI, poiché Eurojust per la sua indipendenza rispetto alle altre istituzioni comunitarie è l’unico organo idoneo a ricevere tali atti. In questo senso l’orientamento della Corte nella sentenza n. 136 finirebbe per privare il membro nazionale di una reale possibilità di assolvere al suo ruolo di coordinamento e agevolazione delle attività investigative per crimini che coinvolgono due o più Stati110. Questo perché l’organo amministrativo non ha conoscibilità degli atti d’indagine coperti da segreto istruttorio. Una conclusione smentita secondo la Corte dall’articolo 118 c.p.p. che riconosce al ministro dell’interno il potere di ottenere atti di procedimenti penali e informazioni scritte, in deroga al segreto investigativo. Tuttavia, la presenza nel codice di rito di una disposizione che consente la trasmissione di notizie coperte da segreto d’ufficio all’autorità politica, non giustifica né autorizza la diffusione di dati giudiziari riservati a un soggetto le cui

110 _{Cfr. R. Sicurella, Il titolo VI del trattato di Maastricht e il diritto penale, in Riv. It.} Dir. e Proc. pen., Milano, 1997, p. 1307.

funzioni siano amministrative. Perciò, anche ipotizzando la possibilità di fare un’interpretazione analogica dell’articolo sopra citato, i poteri riconosciuti al membro nazionale dalla legge 41/2005 non permettono una tale assimilazione, poiché l’oggetto delle informazioni sollecitate da quest’ultimo è molto più ampio delle richieste avanzate dal ministro dell’interno.

Il dubbio sulla natura di Eurojust si potrebbe accreditare al mancato recepimento da parte degli Stati membri della decisione del Consiglio 2009/426/GAI, che attribuisce ai membri nazionali poteri giudiziari con la possibilità di dare avvio alle azioni penali. Pertanto, questa volontà riformistica era già presente in Europa nel ’99 e lo vediamo dal parere espresso dalla Commissione in occasione del Consiglio di Tampere111. Eurojust nasce dalla volontà dell’Unione di dar corpo ad un organismo giudiziario sovranazionale utile nel contrasto alla criminalità grave transnazionale. In questo senso la sua graduale evoluzione, da organo temporaneo quale era pro-Eurojust ad organo che riveste un ruolo prettamente di coordinamento, nel disegno del legislatore avrebbe dovuto giungere a completamento con l’acquisizione di poteri giudiziari. Da questo punto di vista, l’organismo sovranazionale avrebbe rivestito un ruolo più incisivo nell’ambito della cooperazione giudiziaria fra Stati.

111 _{Cfr. V. Manes, Il giudice nel labirinto, profili delle intersezioni tra diritto penale e} fonti sovranazionali, Roma, 2012.

Orbene, la Corte Costituzionale che nell’emettere la sentenza n. 136 ha escluso dall’analisi effettuata ogni fonte normativa rimasta inattuata, ha pensato di lasciar fuori anche la decisione 2009/426/GAI del Consiglio. Così facendo però, la valutazione operata dal giudice delle leggi circa la natura di Eurojust potrebbe sembrare riduttiva, poiché non prende in considerazione il disegno evolutivo dell’organismo prospettato dal legislatore europeo, che in realtà prevede anche la normativa diretta a rafforzare i poteri dei suoi membri in senso giudiziario112. Pertanto se la decisione del Consiglio 2009/426/GAI non fosse stata rimasta inattuata, ma fosse stata accolta dagli Stati, le perplessità circa la natura di Eurojust non sarebbero emerse e la sentenza n. 136 avrebbe assunto una direzione diversa. Ossia, la fondatezza della questione di legittimità e la conseguente dichiarazione d’illegittimità costituzionale della legge italiana di recepimento, per contrasto con il Capo IV della Costituzione che tutela l’indipendenza e l’autonomia della funzione giurisdizionale. Sembra chiaro a questo punto che l’intenzione della Corte costituzionale del 2011, così come quella del legislatore del 2005, è stata quella di assumere una posizione particolarmente conservativa dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali riconosciute in capo al membro nazionale in Eurojust.