La nozione di terrorismo

Il fenomeno del terrorismo presenta numerose incertezze riguardo alla sua definizione. Sul piano internazionale la

Convenzione di Ginevra del 1937 è il primo atto ad occuparsi del tema147. In particolare, essa individuava gli atti terroristici in quelli commessi contro uno Stato allo scopo di provocare il terrore delle persone e mettere in crisi l’ordine pubblico148. Tale Convenzione, seppur mai entrata in vigore, guidava gli Stati aderenti alla allora Società delle Nazioni verso una qualifica nel proprio ordinamento interno degli atti terroristici indicati dalla stessa all’articolo 2. Nel diritto internazionale il fenomeno del terrorismo resta ancora privo di una definizione generalmente riconosciuta. Ciò nonostante, vi sono due convenzioni che si riferiscono al terrorismo in termini espliciti e generali: la Convenzione internazionale per la repressione di attentati terroristici dinamitardi 149 e la Convenzione internazionale per la repressione del finanziamento al terrorismo150. La prima, entrata in vigore il 23 maggio 2001, prevede all’art. 2 che: « commette reato chiunque intenzionalmente ed illecitamente consegni, collochi o faccia detonare un esplosivo o altro ordigno letale contro un luogo di utilità pubblica, una struttura statale, governativa o un sistema di trasporto pubblico, con l’intento di provocare la morte o gravi lesioni

147 _{Convenzione per la soppressione e la prevenzione del terrorismo, adottata a} Ginevra, nell’ambito della Società delle Nazioni, il 16 novembre 1937, non entrò mai in vigore. Essa ribadiva il principio di diritto internazionale per cui è dovere di ogni Stato astenersi dal favorire attività terroristiche, nonché impedire gli atti che ne costituiscono la manifestazione (art. 1, comma 2).

148 _{Cfr. Gioia, Terrorismo internazionale, crimini di guerra e crimini contro}

l’umanità, in Rivista di diritto internazionale, 2004, p. 17.

149 _{V. Convezione internazionale per la repressione di attentati terroristici} dinamitardi, entrata in vigore il 23 maggio 2001.

150 _{V. Convenzione internazionale per la repressione del finanziamento al terrorismo,} entrata in vigore il 10 aprile 2002.

fisiche». Inoltre, tale atto all’art. 19 esclude dal proprio ambito di applicazione sia le attività delle forze armate durante un conflitto armato sia le attività intraprese dalle forze armate di uno Stato nell’esercizio delle proprie funzioni ufficiali, nella misura in cui tali attività siano disciplinate dal diritto internazionale. La Convenzione internazionale per la repressione del finanziamento al terrorismo, entrata in vigore il 10 aprile 2002, prevede all’art. 2, par. 1, che: «gli atti terroristici sono quelli volti a provocare la morte o gravi lesioni fisiche a civili o a qualsiasi altra persona che non prenda attivamente parte alle ostilità in una situazione di conflitto armato, quando lo scopo di tale atto, per sua natura o contesto, è per intentare una popolazione o costringere un governo o un’organizzazione internazionale a fare o astenersi dal compiere qualsiasi atto».

Per quanto riguarda il Consiglio d’Europa, esso già nel gennaio del 1977 ha adottato la “Convenzione europea per la repressione del terrorismo”151, entrata in vigore il 4 agosto dell’anno successivo. Quest’ultima ha definito il terrorismo come un «grave atto di violenza diretto contro la vita, l’integrità personale o la libertà delle persone, nonché qualsiasi altro grave atto contro i beni, quando questo crea un pericolo per la collettività delle persone».

151 _{V. Convenzione europea per la repressione del terrorismo, entrata in vigore il 4} agosto 1978.

Con l’istituzione dell’Unione europea viene adottata dal Consiglio la Decisione quadro sulla lotta contro il terrorismo, il 13 giugno 2002, che riconduce gli atti di terrorismo alle «attività che per loro natura o contesto, possono arrecare grave danno a un Paese o a un’organizzazione internazionale, quando sono commessi al fine di: intimidire gravemente la popolazione, costringere indebitamente i poteri pubblici o un’organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto, destabilizzare o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche o sociali di un paese o di un’organizzazione internazionale». La Decisione quadro non fu emessa allo scopo di fornire una definizione di terrorismo, che servisse da modello per i Paesi dell’Unione europea. La finalità dello strumento era quello di armonizzare le legislazioni nazionali, affinché le divergenze tra le normative non costituissero un ostacolo nella cooperazione giudiziaria e di polizia per reati di terrorismo. Così facendo, l’Unione europea si è inserita, con tale strumento, nel dibattito sulla definizione di terrorismo. Nel 2005 il Consiglio adotta la decisione 2005/671/GAI, che però non definisce il reato di terrorismo ma si limita a sottolineare l’importanza della cooperazione giudiziaria tra Stati, con particolare attenzione al ruolo di Eurojust ed Europol. In particolare, all’articolo 2 della Decisione sopra citata, si prevede che «ciascuno Stato deve designare una o più autorità, in qualità di corrispondente nazionale

dell’Eurojust o un’altra autorità competente che, nel rispetto della legge nazionale, abbia accesso a tutte le informazioni pertinenti in merito ai procedimenti e alle condanne penali riguardanti il terrorismo, per riunire tali informazioni inviandole all’Unità». Punto di svolta per l’adozione di una definizione di terrorismo, lo abbiamo con la direttiva n. 541 del 2017 adottata il 15 marzo 2017 dal Parlamento europeo e dal Consiglio, che gli Stati avrebbero dovuto recepire entro l’8 settembre 2018. Pertanto, essa definisce all’articolo 2, comma 3, il concetto di “gruppo terroristico” come «un’associazione strutturata di più di due persone, stabilite nel tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati di terrorismo» 152 . Inoltre, tale atto legislativo europeo nell’articolo sopra citato, chiarisce cosa s’intende per “associazione strutturata”, ossia « un’associazione che non si è costituita casualmente per la commissione contemporanea di un reato e che non deve necessariamente prevedere ruoli formalmente definiti per i suoi membri, continuità nella composizione o una struttura articolata»153.

152 _{V. Cap. III}

153 _{V. Art. 2, comma 3, della Direttiva (UE) 2017/541 del Parlamento europeo e del} Consiglio, del 15 marzo 2017.

3. Il rapporto tra Eurojust e la Direzione Nazionale