Quale futuro per Eurojust?

In linea con quanto era stato detto durante il Consiglio di Tampere e con quanto previsto dalla decisione del Consiglio 2009/426/GAI, il Trattato di Lisbona riconosce ad Eurojust un ruolo più incisivo nell’ambito della cooperazione giudiziaria113. Tale fonte normativa, entrata ufficialmente in vigore il 1 dicembre 2009, prevede all’articolo 85 TFUE lett. a) che il membro nazionale possa dare avvio alle indagini penali. Un potere, quest’ultimo, che si aggiunge a quello di mero incitamento e proposizione alle autorità giudiziarie nazionali, già previsto con decisione 2002/187/GAI del Consiglio. Sembra innegabile, a questo punto, la possibilità di ravvisare l’intenzione del legislatore europeo di voler riconoscere ad Eurojust un ruolo che va oltre quello di coordinamento. Inoltre, l’articolo sopra citato, affida al Parlamento europeo e al Consiglio il potere di determinare, tramite regolamenti, la struttura, i compiti e il funzionamento dell’organismo. Tuttavia, questi poteri non sono ancora stati esercitati dagli organi competenti e ciò potrebbe giustificare, da un lato, l’inerzia degli Stati membri nel riconoscere poteri giudiziari al membro nazionale. Dalla lettura dell’articolo 85 TFUE ci si rende conto che le espressioni utilizzate potrebbero essere volutamente generiche, poiché rimandano alla normativa sovranazionale il compito di specificare il contenuto dei compiti giudiziari di Eurojust. Pertanto, il Parlamento europeo e il Consiglio

dovranno chiarire le modalità con cui il membro nazionale può dare avvio all’azione penale, se vogliono che gli Stati membri orientino la disciplina interna in tal senso. Ci chiediamo a questo punto cosa s’intende con l’espressione “avvio delle indagini” (Art. 85 TFUE, lett. a), poiché sorgono dubbi circa la vincolatività o meno delle attività disposte dai membri di Eurojust negli ordinamenti nazionali. Perplessità che aumentano se leggiamo l’ultimo comma dell’articolo sopra richiamato, che riserva il compimento degli atti formali delle relative procedura all’autorità giudiziaria nazionale. Pertanto, sarebbe necessario l’intervento del Consiglio e del Parlamento europeo per legiferare in materia, ai sensi dell’articolo 83 TFUE che richiama la procedura legislativa ordinaria114.

Degna di nota è la proposta della Commissione europea sulla riconfigurazione di Eurojust alla luce dell’art. 85 TFUE, presentata il 17 luglio 2013. Un atto, quest’ultimo, che s’inserisce nel pacchetto legislativo di cui fa parte anche la proposta di riforma dell’organismo sovranazionale contenuta nella già citata decisione 2009/426/GAI del Consiglio. Pertanto, essa oltre a richiamare l’attenzione del Consiglio e del Parlamento europeo sulla necessità d’istituire la Procura

114 _{V. Art. 289 e 294 TFUE, che disciplinano la procedura sopra richiamata, ossia} una procedura che affida alla Commissione il potere d’iniziativa legislativa e al Parlamento, congiuntamente al Consiglio, il compito di approvare la proposta legislativa, in prima o seconda lettura. Tuttavia, se i due organi sopra richiamati non concordano fra di loro, solo in seconda lettura, viene nominato un comitato di conciliazione. Successivamente, se il testo approvato in sede di conciliazione è accettabile per entrambe le istituzioni, l’atto legislativo è adottato in terza lettura. Altrimenti, se anche in questa sede Parlamento europeo e Consiglio non concordano la proposta non viene adottata e la procedura si conclude.

europea 115 , mira a rafforzare in senso giudiziario l’organismo. La proposta, infatti, al Capo II disciplina la creazione dell’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale (Eurojust), come successore legale dell’Eurojust istituito con decisione 2002/187/GAI del Consiglio, definendone, in un allegato, i compiti e le competenze. La novità principale della riforma riguarda l’introduzione di una nuova struttura di governance116, ossia un apparato in grado di migliorare la sua operatività. Quest’ultima consentirebbe ai membri nazionali, assistiti nelle questioni di bilancio e amministrative, di concentrarsi meglio sui compiti ad essi conferiti. In questo senso l’organismo sovranazionale è ripensato su due livelli: uno per le competenze più operative e uno per quelle di gestione. Le prime corrispondenti alle attività di sostegno e coordinamento delle indagini nazionali. Le seconde, dette “executive board”, riguardanti l’esercizio di mansioni amministrative, come l’adozione del programma di lavoro annuale o l’elaborazione del report che testimonia le attività svolte da Eurojust nel corso dell’anno precedente117.

La proposta all’articolo 6 esplicita la struttura di Eurojust, composta da: membri nazionali, collegio, comitato esecutivo e direttore amministrativo. Pertanto, la Commissione introducendo il comitato esecutivo ha previsto la creazione

115 _{V. Cap. 2, par. 7.}

116 _{V. punto 3.3.2, Capo II, Struttura e organizzazione di Eurojust.}

117 _{Cfr. B. Piattoli, Cooperazione giudiziaria e pubblico ministero europeo, Giuffrè,} Milano, 2002, pp. 183 ss.

di un organo competente a preparare sia le decisioni soggette ad attuazione da parte del collegio sia i compiti del direttore amministrativo, come la redazione della relazione annuale di Eurojust. 118

Inoltre, al Capo IV, l’atto legislativo rimanda al regolamento (CE) n. 45/2001119, che costituisce il regime applicabile al trattamento di tutti i dati personali presso Eurojust e lo integra specificando nel dettaglio l’utilizzo dei dati personali operativi, rispettando la specificità delle attività di cooperazione giudiziaria e tenendo conto della necessità di garantire la coerenza con i pertinenti principi di protezione dei dati. Inoltre, in materia di responsabilità del garante europeo della protezione dei dati personali presso Eurojust, modifica il meccanismo di controllo previsto dalla sopra citata normativa di riferimento. Il garante riprende così i compiti dell’autorità di controllo comune istituita con decisione Eurojust.

La Commissione, data la genericità delle espressioni contenute nell’articolo 85 TFUE, interviene a definire lo Status dei membri nazionali all’articolo 7 e l’ambito dei poteri ad essi conferiti all’articolo 8 della proposta. Pertanto, la prima disposizione non aggiunge niente di nuovo circa quanto già previsto per lo status dei membri nazionali dalla decisione 2002/187/GAI del Consiglio. Peraltro, l’articolo successivo al paragrafo 2 prevede il potere del membro

118 _{COM (2013) 535 final, art. 16, sez. IV} 119 _{G.U., l. 8 del 12.1.2001, pag. 1.}

nazionale di disporre misure investigative in maniera autonoma, purchè egli informi quanto prima l’autorità nazionale competente. Perciò, da questo punto di vista, la proposta della Commissione non sembra in grado di risolvere i dubbi sulla natura di Eurojust e chiarire se essa sia un organo giudiziario o amministrativo.

Tuttavia, nonostante i profili incerti che hanno riguardato l’essenza delle attività esercitate dall’organismo, non sembrano poter esser contestati i risultati raggiunti da quest’ultimo nell’ambito del contrasto alla criminalità transnazionale. Infatti, le relazioni pubblicate da Eurojust sul sito ufficiale mostrano una crescita delle richieste di assistenza giudiziaria inviate dagli Stati. Negli ultimi anni si è passati da un numero di 1533 casi nel 2012, 1576 casi nel 2013, 1804 nel 2014, 2306 nel 2016 e 2506 nel 2017. Solo in Italia l’ultima relazione emessa dal procuratore della DNA ha registrato 460 casi di reati transnazionali gestiti da Eurojust, nel corso dell’anno 2017. Pertanto, le relazioni elaborate dall’organismo sovranazionale oltre a costituire la più grande raccolta di dati sulla criminalità transfrontaliera, evidenziano una più stretta collaborazione tra Stati. In particolare, il report pubblicato nel 2013 ha evidenziato come la maggior parte delle richieste di cooperazione inviate ad Eurojust abbiano riguardato casi di terrorismo. Nello specifico tale documento si riferisce a richieste di coordinamento delle indagini per le attività di addestramento

arruolamento e finanziamento dei viaggi fatti dai terroristi, i cd. Foreign Terrorist Fighters.

Nel corso degli ultimi anni il ruolo di Eurojust è cresciuto al punto di svolgere un ruolo centrale nella cooperazione giudiziaria penale in ambito europeo e ciò trova conferma nei dati documentati dall’organismo nella relazione del 2017. 120 Quest’ultima, infatti, testimonia come l’organismo abbia subito un aumento pari al 25% delle attività d’indagine svolte, a dimostrazione del fatto che gli inquirenti negli Stati membri fanno sempre più affidamento sul sostegno di Eurojust, specie in casi complessi. Questo perché durante una riunione di coordinamento esso può analizzare lo stato di avanzamento delle indagini in tutti gli Stati membri coinvolti e mappare gli ostacoli giuridici121. Un esempio di quanto detto lo possiamo riscontrare in caso trattato da Eurojust nel corso di una riunione di coordinamento, nel mese di aprile del 2017. Ci si riferisce alle indagini sulle presunte attività criminali connesse allo studio legale “Mossack Fonseca”, noto come caso “Panama papers” 122. Quest’ultimo è interessante, poiché dimostra chiaramente le complesse questioni giuridiche affrontate da Eurojust, sia per il gran numero di Stati coinvolti che nelle riunioni di coordinamento hanno trovato la sede idonea per favorire il dialogo sia per concludere accordi basati sulla comprensione

120 _{V. capitolo 2, §1.}

121 _{Cfr. F. Spiezia, Il coordinamento giudiziario sovranazionale: problemi e} prospettive alla luce della nuova decisione 2009/426/GAI che rafforza i poteri di Eurojust, in Cass. pem.,n.5, 2010.

reciproca. È in tale contesto che le autorità di 14 Stati membri, tra cui la Norvegia e il procuratore generale di Panama, per un totale di 69 partecipanti, si sono incontrati per scambiare informazioni sulle indagini in corso. Pertanto, in quell’occasione l’organismo sovranazionale è riuscito a riunire più partecipanti di diversi Stati in uno spirito di cooperazione, che ha dato il via a un follow-up a livello nazionale tra diversi Paesi membri e Panama.

Inoltre, un aspetto giuridico affrontato nella riunione di coordinamento riguardava il problema della doppia incriminabilità. Tale questione emerge dalla considerazione che l’evasione fiscale non viene considerata un crimine a Panama, ma solo un reato di natura amministrativa. Di conseguenza è esclusa la possibilità di ricondurlo ad un reato preliminare per riciclaggio di denaro. Così, in quella sede si è cercato d’individuare crimini alternativi che potessero soddisfare il requisito di duplice di criminalità, ad esempio con fattispecie di reato penalmente rilevanti considerabili come preliminari per il riciclaggio di denaro. Pertanto, in questa e altre occasioni Eurojust ha permesso di collezionare esperienze positive sotto il profilo della lotta alla criminalità transnazionale. Tuttavia, l’implementazione dell’art.85 del TFUE avrebbe, sotto questo profilo, potuto accrescere l’efficacia della sua azione, consentendo di elevare l’organismo dal rango attuale di mediatore a quello di vero e proprio coordinatore europeo, in grado di adottare direttive

per le autorità nazionali in casi necessari e per fini di impulso investigativo123.