4.3.1 Le linee guida del Financial Stability Board
Nel novembre 2011, il FSB ha pubblicato un importante documento relativo agli elementi essenziali per la costruzione di un regime efficace per la risoluzione delle crisi. Tale lavoro, avallato anche dal G20, è stato così descritto dall’allora presidente del FSB, Mario Draghi: «La grande lezione della crisi è che il mondo ha bisogno di un modo di risolvere qualsiasi istituzione finanziaria, indipendentemente dalle dimensioni, se affronta dei problemi. Gli elementi essenziali del FSB sono una svolta. Essi rappresentano un passo molto significativo verso il raggiungimento di questo obiettivo di politica internazionale, di fare delle istituzioni "too big to fail" una cosa del passato. Una volta incorporati in leggi, forniranno alle autorità nazionali i
27Commissione Europea, Technical details of a possible EU framework for bank recovery and
resolution, cit., pp. 14-15.
poteri necessari per agire rapidamente e con decisione per realizzare una risoluzione ordinata di una SIFI sulla via del fallimento»29.
Secondo le linee guida disposte dal FSB30, affinché il regime di risoluzione delle
crisi risulti efficace ed efficiente, questo dovrebbe innanzitutto garantire la continuità dei servizi finanziari rilevanti a livello sistemico, dei pagamenti e delle funzioni di compensazione; dovrebbe poi proteggere (laddove applicabili i sistemi di garanzia dei depositi) i depositanti, gli assicurati e gli investitori, e garantire un rapido rim- borso dei loro fondi. In aggiunta, un efficiente resolution regime dovrebbe attribuire le perdite in capo agli azionisti, ai creditori subordinati ed ai creditori non assicu- rati, rispettando la gerarchia dei creditori da rimborsare, e in ogni caso, non fare affidamento sull’intervento pubblico e non aspettarsi che risulti disponibile. Ancora, secondo il FSB, un buon regime dovrebbe evitare distruzioni di valore non necessa- rie, minimizzando quindi i costi di risoluzione complessivi e, compatibilmente con gli altri obiettivi, le perdite per i creditori. Il FSB raccomanda poi che sia veloce, trasparente e quanto più prevedibile possibile, oltre ad essere credibile al fine di mi- gliorare la disciplina di mercato e fornire incentivi per soluzioni di mercato. Infine, un efficace regime di risoluzione delle crisi dovrebbe prevedere un obbligo alla coo- perazione, allo scambio d’informazioni e al coordinamento sia a livello domestico che con autorità di risoluzione straniere, oltre ad assicurare che istituti non essenziali possano uscire dal mercato in maniera ordinata.
29Cfr. Financial Stability Board, FSB issues International Standard
for Resolution Regimes, press release 58/2011, November 2011, p. 2 in http://www.financialstabilityboard.org/press/pr_111104dd.pdf consultato nel mese di luglio 2013: «The big lesson of the crisis is that the world needs a way of resolving any financial institution - no matter what size - if it gets into trouble. The FSB Key Attributes are a breakthrough. They represent a very significant step towards achieving this international policy goal of making too-big-to-fail a thing of the past. Once incorporated into laws, they will provide national authorities with the necessary powers to act swiftly and decisively to carry out an orderly resolution of a failing SIFI ».
30Financial Stability Board, Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial
4.3.2 I principi cardine del nuovo regime
La proposta risulta in perfetta sintonia con i Key Attributes sanciti dal FSB per un efficace regime di risoluzione. Fatto tesoro di queste raccomandazioni, la Com- missione ritiene che un sano bank recovery and resolution framework debba fondarsi su alcuni importanti principi, sottolineando come il default di una banca risulti es- sere «a credible option, not only a theoretical possibility»31. Questi principi, dalla
forte dimensione economica, comprendono il porre in primo piano la prevenzione e la preparazione per ridurre il rischio nel sistema finanziario, e il fornire strumenti di risoluzione credibili che minimizzino il rischio di contagio e assicurino la conti- nuità operativa dei servizi finanziari essenziali. Un quadro di risoluzione dovrebbe poi consentire un’azione veloce e decisiva, fornendo alle autorità procedure e poteri ben definiti, ed attenuare il rischio morale assicurando una ripartizione adeguata delle perdite tra azionisti e creditori e proteggendo i fondi pubblici. Oltre a ciò, è fondamentale il contribuire a una risoluzione ordinata dei gruppi transfrontalieri in modo da limitare al minimo le turbative sul mercato interno, ripartire equamente gli oneri e salvaguardare i servizi bancari essenziali. Per un buon recovery and reso- lution framework è anche importante garantire la certezza giuridica, salvaguardare i terzi, limitare interferenze ingiustificate con il diritto di proprietà e assicurare che i creditori siano trattati come lo sarebbero in una liquidazione; infine, deve essere posta l’attenzione anche verso il limitare le distorsioni della concorrenza originate dagli interventi di Stato che non sono compatibili con le regole del Trattato e del mercato interno32.
Da notare che alcuni di questi principi sono presenti anche nel Banking Act 2009, ma in tale contesto sono maggiormente approfonditi ed estesi, vista la complessità del framework proposto dalla Commissione.
31Commissione Europea, op. ult. cit., p. 8.
32Commissione Europea, Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Con-
siglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo, al Comitato delle Regioni e alla Banca Centrale Europea: un quadro dell’UE per la gestione delle crisi nel settore finanziario, cit., p. 4.
In sintesi, un quadro per il crisis management così strutturato dovrebbe permet- tere alle banche in difficoltà di uscire dal mercato senza compromettere la stabilità finanziaria: tuttavia, in sua assenza, la mancanza di un’alternativa realistica po- trebbe rendere nuovamente necessario il ricorso a misure di salvataggio degli istituti finanziari in caso di crisi future33.
4.3.3 I contenuti generali della proposta
Il problema principale affrontato con la proposta legislativa per un nuovo regime di risoluzione a livello comunitario è proprio la gestione di una crisi che viene scor- porata ed analizzata in ogni sua singola fase. Le tre fasi del crisis management framework proposto sono la prevenzione, l’intervento precoce e la risoluzione della crisi. Contenuto primario della proposta di direttiva è, infatti, l’offerta di una serie di strumenti e misure applicabili durante ogni fase della crisi, da prima della sua formazione al suo aggravamento e, infine, alla sua (ordinata) risoluzione.
In primo luogo si ha dunque la fase di preparazione e prevenzione, durante la quale le banche dovranno redigere dei piani di risanamento e di risoluzione in caso di crisi, contenenti opzioni per ripristinare la loro situazione finanziaria o, eventualmente, gestire la loro risoluzione in caso di grave dissesto34.
In secondo luogo le autorità di vigilanza avranno il potere di intervenire tem- pestivamente, non appena una banca è sul punto di non rispettare i requisiti di capitale, o comunque prima che il dissesto finanziario diventi irreversibile: in virtù di questi poteri di intervento precoce, le autorità potranno sostituire l’intero mana- gement con un amministratore speciale, convocare con urgenza un’assemblea degli azionisti, oppure far elaborare alla banca un piano per la ristrutturazione dei debiti
33Commissione Europea, loc. cit.
34Commissione Europea, Gestione delle crisi: nuove misure per evitare di dover ricorrere al
con i creditori35.
In terzo luogo sono previsti strumenti di risoluzione credibili ed armonizzati tra gli Stati membri, che interferiranno con i diritti di azionisti e creditori, ma solo per poter preservare la stabilità finanziaria generale: ad esempio, le autorità potranno vendere la banca in dissesto, trasferirne le attività sane presso un ente-ponte (bridge bank), trasferirne le attività deteriorate presso un veicolo di gestione (bad bank), oppure ridurne il debito attraverso il bail-in36.
La proposta mira, poi, ad aumentare la collaborazione tra le autorità nazionali in merito alle difficoltà o situazioni di crisi che potrebbero affrontare banche o gruppi operanti a livello transfrontaliero: l’EBA avrà il ruolo di agevolare azioni congiunte e, se necessario, di mediare le parti in causa, incentivando così una vigilanza degli enti cross-border sempre più integrata a livello comunitario37.
Ultimo importante tema che riguarda la gestione delle crisi e che viene trattato nella proposta della Commissione, è il finanziamento della risoluzione. Chiaramen- te, tutti gli strumenti di risoluzione delle crisi, per essere efficaci, dovranno essere finanziati e se tale finanziamento non può provenire dal mercato o dallo Stato, i fondi di risoluzione delle crisi rappresenteranno una fonte supplementare: i fondi in questione saranno formati da contributi dalle banche proporzionati alle loro passi- vità e profilo di rischio, e potranno essere usati solamente per ottenere un’ordinata risoluzione della crisi, non per salvare la banca in difficoltà38.
Detto ciò, è facilmente intuibile la complessità del regime di risoluzione che propone la Commissione nella sua Bank Recovery and Resolution Proposal (BRRP). Di conseguenza, per rendere più comprensibile l’immagine generale di tale resolution framework, con tutti gli strumenti proposti e le fasi della gestione di una crisi, viene
35Commissione Europea, Bank recovery and resolution proposal: Frequently Asked Questions,
cit., p. 5.
36Commissione Europea, loc. cit.
37Commissione Europea, Gestione delle crisi: nuove misure per evitare di dover ricorrere al
salvataggio delle banche, cit., p. 4.
proposta la Figura 4.1.
Figura 4.1: Le fasi di un processo di risanamento e risoluzione.
Fonte: Commissione Europea, Impact assessment accompanying the document proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the
recovery and resolution of credit institutions and investment firms, 2012.