Qualche critica

Le proposte legislative emerse in seguito al rapporto del Gruppo de Larosière hanno sollevato qualche critica nella letteratura finanziaria.

In primo luogo, la definizione di vigilanza macroprudenziale è considerata essere troppo ristretta. Il punto principale è che il rischio sistemico è dovuto al fatto che le banche globali sono esposte alle stesse tipologie di rischi, rendendo il rischio stesso endogeno75_{. Questo aspetto del rischio sistemico era già stato considerato prima}

della crisi finanziaria: «But the significance of such instances pales in comparison with that of the cases where systemic risk arises primarily through common exposures to macroeconomic risk factors across institutions. It is this type of financial distress that carries the more significant and longer-lasting real costs. And it is this type that underlies most of the major crises experienced around the globe. By comparison with the canonical model of systemic risk, these processes are still poorly understood»76_.

Pertanto, in una visione estensiva della vigilanza macroprudenziale, i semplici allarmi lanciati dall’ESRB non sono sufficienti poiché le società rilevanti a livello sistemico dovrebbero essere regolate da specifiche misure prudenziali in termini di requisiti di capitale e riserve di liquidità77_.

In secondo luogo, la Commissione ha sottolineato l’importanza degli avvertimen- ti dell’ESRB e di come le sue raccomandazioni non possono essere semplicemente

75_{Onado, M., European Financial Supervision after the De Larosière Report: Are We on the}

Right Track?, in Bancaria, Special Issue No. 3, 2010, p. 20.

76_{Borio, C., Towards a macroprudential framework for financial supervision and regulation?,}

BIS Working Paper No. 128, February 2003, p. 6 in http://www.bis.org/publ/work128.pdf consultato nel mese di maggio 2013.

77_{Cfr. Bair, S. C., Statement on Establishing a Framework for Systemic Risk Regulation before}

the Committee on Banking, Housing and Urban Affairs, U.S. Senate, 23rd July 2009, p. 63 in http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CHRG-111shrg55278/pdf/CHRG-111shrg55278.pdf consultato nel mese di maggio 2013: «Financial firms that pose systemic risks should be subject to regulatory and economic incentives that require these institutions to hold larger capital and liquidity buffers to mir- ror the heightened risk they pose to the financial system. In addition, restrictions on leverage and the imposition of risk-based premiums on institutions and their activities would act as disincentives to growth and complexity that raise systemic concerns. In contrast to the standards implied in the Basel II Accord, systemically important firms should face additional capital charges based on both their size and complexity».

ignorate. Ciononostante l’ex governatore della Bank of England, Sir Mervyn King, si è trovato in disaccordo con tali opinioni: «La Banca si trova nella posizione di una chiesa i cui fedeli partecipano a matrimoni e funerali ma ignorano i sermo- ni fra gli uni e gli altri. Come una chiesa non possiamo promettere che il nostro gregge non sarà toccato da disgrazie: la prevenzione di ogni crisi finanziaria non è nei poteri nostri né di chiunque altro, come dimostra l’analisi storica e dell’umana natura. L’esperienza suggerisce che incoraggiare ad una vita migliore solo con il potere della voce non è sufficiente. Gli avvertimenti rischiano di non essere efficaci quando si chiede alla gente di cambiare condotte che sembrano molto convenienti. Non è quindi chiaro come la Banca potrà adempiere ai propri compiti se tutto ciò che possiamo fare è tenere sermoni e organizzare funerali»78_.

In terzo luogo, come responsabile della vigilanza macroprudenziale, l’ESRB do- vrebbe essere completamente indipendente; la Commissione, tuttavia, ha deciso di includere nel Consiglio uno dei suoi rappresentanti come membro votante e il pre- sidente del Comitato economico e finanziario (Economic and Financial Committee, EFC) senza diritto di voto. Tale decisione ha portato degli esponenti politici in un organismo tecnico e ciò può avere un impatto sia sulla trasparenza che sulla re- sponsabilità dell’ESRB79_{. Inoltre, è da osservare come la messa a disposizione di un}

segretariato (e di tutta l’assistenza tecnica) rappresenti un reale e pesante costo per la BCE, la quale dovrebbe utilizzare i suoi stessi impiegati (aventi già altri incari- chi) oppure creare un team ad hoc: entrambe le opzioni potrebbero portare a delle

78_{Cfr. King, M., Speech at the Lord Mayor’s Banquet for Bankers and Merchan-}

ts of the City of London at the Mansion House, London, 17th June 2009, pp. 7-8 in http://www.bankofengland.co.uk/publications/Documents/speeches/2009/speech394.pdf consultato nel mese di maggio 2013: «The Bank finds itself in a position rather like that of a church whose congregation attends weddings and burials but ignores the sermons in between. Like the church, we cannot promise that bad things won’t happen to our flock – the prevention of all financial crises is in neither our nor anyone else’s power, as a study of history or human nature would reveal. And experience suggests that attempts to encourage a better life through the power of voice is not enou- gh. Warnings are unlikely to be effective when people are being asked to change behaviour which seems to them highly profitable. So it is not entirely clear how the Bank will be able to discharge its new statutory responsibility if we can do no more than issue sermons or organise burials». Per la traduzione in italiano v. Onado, M., op. cit., p. 22.

inefficienze organizzative e, dunque, minacciare l’indipendenza della BCE80_.

In conclusione, l’informazione detiene un ruolo fondamentale all’interno della vigilanza macroprudenziale, ma la Commissione sembra averlo considerato solo da un punto di vista microprudenziale: «Le autorità europee di vigilanza dovrebbero es- sere responsabili dell’aggregazione di tutte le informazioni microprudenziali rilevanti provenienti dalle autorità nazionali di vigilanza. [...] Le informazioni sarebbero a disposizione delle autorità rilevanti nei collegi di autorità di vigilanza e potrebbero essere inoltrate in formato aggregato e/o anonimo all’ESRC »81_{. Conformemente, la}

raccolta di informazioni microprudenziali dipende dalle Autorità europee di vigilan- za poiché l’ESRB non ha il potere di richiederle: l’ESRB avrebbe tale facoltà se si considerasse un’estensiva definizione di vigilanza macroprudenziale al fine di ridurre l’asimmetria informativa82_.

80_{Onado, M., loc. cit.}

81_{Commissione delle Comunità Europee, Comunicazione della Commissione: vigilanza}

finanziaria europea, COM(2009) 252 definitivo, Bruxelles, 27 Maggio 2009, p. 12 in http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0252:FIN:IT:PDF consultato nel mese di maggio 2013.

Capitolo 4

La nuova Bank Recovery and

Resolution Directive

4.1 La necessità di uno SRR europeo

«La crisi ha mostrato chiaramente che l’Europa necessita di un quadro di risoluzione delle crisi che rispecchi la natura transfrontaliera dei mercati finanziari. Dobbiamo anche ammettere che nessuna banca sarà mai immune dal fallimento. Abbiamo bi- sogno di un solido set di accordi che permetta di individuare ed evitare un possibile fallimento, se possibile, altrimenti la banca dovrebbe riorganizzarsi oppure chiudere. Ciò dovrebbe essere gestito in una maniera tale da non minacciare il sistema finan- ziario e da minimizzare i costi per i contribuenti europei. Un chiaro quadro per la gestione delle crisi transfrontaliere è, quindi, un complemento essenziale al nostro lavoro sulla riforma della vigilanza»1_{. Questo è quanto detto dall’ex Commissario}

1_{Cfr. Commissione Europea, Commission consults on the measures necessary for a new}

EU framework for Crisis Management in the Banking Sector, press release 09/1549, Brussels, 20th October 2009, p. 1 in http://europa.eu/rapid/press-release_IP-09-1549_en.htm?locale=en consul- tato nel mese di luglio 2013: «The crisis has shown clearly that Europe needs a crisis management framework which mirrors the cross-border nature of financial markets. We must also recognise that no bank will ever be immune to failure. We need a robust set of arrangements which will allow a possible failure to be detected and averted, if at all possible and if not, then the bank should reorga- nise or wound down. This should be managed in a way that does not threaten the financial system and which minimises the costs for European taxpayers. A clear framework to manage cross-border banking crises is, therefore, an essential complement to our work on supervisory reform».

europeo per il Mercato Interno ed i Servizi, Charlie McCreevy, nell’ottobre 2009, a poco tempo di distanza dal crollo di Lehman Brothers e dalla diffusione della crisi a livello globale. Come visto in precedenza, la Commissione Europea ha avviato e portato avanti un ambizioso progetto per riformare l’intera struttura di vigilanza a livello europeo.

È stato più volte sottolineato come le autorità nazionali (almeno non tutte) non avessero gli strumenti adeguati per limitare in modo appropriato il rischio sistemico o per gestire la risoluzione di crisi a livello cross-border. Risultava naturale, dun- que, che il nuovo framework di risoluzione delle crisi dovesse conferire alle autorità competenti gli adeguati strumenti per ridurre al minimo le conseguenze sui contri- buenti europei e permettere alle grandi banche di fallire, pur senza compromettere la stabilità del sistema finanziario.

Tale contesto non era chiaro solo a livello europeo, bensì anche a livello inter- nazionale. I leaders del G20, al Summit di Pittsburgh nel settembre 2009, avevano già dichiarato la volontà di costruire nuovi strumenti di risoluzione e un quadro regolamentare efficace che aiutasse la risoluzione dei gruppi finanziari e mitigasse il caos generato dai default delle istituzioni finanziarie e il diffondersi del moral ha- zard2_{. Il successivo Summit del G20 a Toronto ha ribadito ulteriormente l’impegno}

nell’elaborazione di poteri e strumenti per facilitare l’ordinata risoluzione di tutti i tipi di istituzione finanziaria e per minimizzare le perdite sopportate dai taxpayers europei3_{. Durante il Summit a Cannes nel novembre 2011, infine, il Gruppo ha}

2_{Gruppo dei Venti, The G20 Pittsburgh Summit Leaders’ Statement, Pittsburgh, September}

2009, p. 9 in http://www.g20.org/documents/final-communique.pdf consultato nel mese di luglio 2013: «Our authorities should establish crisis management groups for the major cross-border firms and a legal framework for crisis intervention as well as improve information sharing in times of stress. We should develop resolution tools and frameworks for the effective resolution of financial groups to help mitigate the disruption of financial institution failures and reduce moral hazard in the future».

3_{Gruppo dei Venti, The G20 Toronto Summit Leaders’ Statement, Toronto, June 2010, p. 5 in}

http://www.g20.org/documents/final-communique.pdf consultato nel mese di luglio 2013: «We are committed to design and implement a system where we have the powers and tools to restructure or resolve all types of financial institutions in crisis, without taxpayers ultimately bearing the burden, and adopted principles that will guide implementation».

approvato un importante documento elaborato dal Financial Stability Board che contiene gli elementi essenziali per costruire un regime efficace di risoluzione, la cui applicazione dovrebbe permettere alle autorità di risolvere ordinatamente le crisi delle istituzioni finanziarie in difficoltà, minimizzando i costi per i contribuenti e salvaguardando le funzioni economiche fondamentali degli enti4_.

Mediante una sua comunicazione nell’ottobre 2010, la Commissione Europea ha predisposto un piano per istituire un quadro generale di riferimento per la ri- soluzione delle crisi di istituzioni finanziarie in difficoltà5_{. Come primo passo, la}

Commissione avrebbe adottato una proposta legislativa riguardante un regime eu- ropeo per la prevenzione delle crisi e per il risanamento e risoluzione delle banche; il secondo passo sarebbe stato quello di armonizzare maggiormente i vari regimi di insolvenza per le banche, allo scopo di riunirlo sotto lo stesso insieme di regole; co- me terzo passo, infine, la Commissione avrebbe incluso la creazione di un regime di risoluzione integrato, possibilmente basato su una singola autorità di risoluzione a livello europeo6_.

Per quanto concerne il primo passo, il 6 giugno 2012, la Commissione ha presen- tato una proposta legislativa per un quadro di risanamento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi e delle imprese di investimento7_{, la c.d. Bank Recovery and Re-}

4_{Commissione Europea, Impact assessment accompanying the document proposal for a Di-}

rective of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms, cit., p. 2.

5_{Commissione Europea, Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al}

Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo, al Comitato delle Regioni e al- la Banca Centrale Europea: un quadro dell’UE per la gestione delle crisi nel setto- re finanziario, COM(2010) 579 definitivo, Bruxelles, 20 Ottobre 2010, in http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0579:FIN:IT:PDF consultato nel mese di luglio 2013.

6_{Commissione Europea, Technical details of a possible EU framework for bank recovery}

and resolution, DG Internal Market and Services Working Document, Brussels, March 2011, p. 7 in http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2011/crisis_management/consultation_ paper_en.pdf consultato nel mese di luglio 2013.

7_{Commissione Europea, Proposta di direttiva che istituisce un quadro di risana-}

mento e di risoluzione delle crisi degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica le direttive del Consiglio 77/91/CEE e 82/891/CE, le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE e 2011/35/UE e il regolamento (UE) n. 1093/2010, COM(2012) 280 definitivo, Bruxelles, 6 Giugno 2012, in http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0280:FIN:IT:PDF consultato nel mese

solution Directive (BRRD). Il 27 giugno 2013 tale proposta di direttiva, presentata dopo diverse consultazioni e modifiche, è stata approvata dal Consiglio dell’Unione Europea e dovrebbe diventare legge comunitaria entro la fine del 20138_.

A fianco della proposta legislativa, la Commissione ha preparato anche una va- lutazione d’impatto della proposta stessa. Le conclusioni di questa valutazione sono le seguenti: in primo luogo, la proposta di un quadro comune di risoluzione delle crisi per il settore bancario soddisferà gli obiettivi di rafforzare la stabilità finanziaria, ridurre il moral hazard, salvaguardare i depositanti e i servizi bancari fondamentali, risparmiare denaro pubblico e proteggere il mercato interno degli enti finanziari; in secondo luogo, l’impatto sociale della proposta dovrebbe essere complessivamente positivo poiché la probabilità di una crisi sistemica diminuisce, così come si mi- nimizzano le perdite economiche sopportate dal contribuente; infine, in termini di welfare economico a lungo termine, si può affermare che i vantaggi potenziali della proposta legislativa sono sostanzialmente più elevati del costo potenziale9_.

Non vi sono dubbi che la proposta della Commissione costituisca un passo fon- damentale verso una maggiore armonizzazione tra le legislazioni bancarie dei diversi Stati membri. Il Presidente Barroso, infatti, ha introdotto la proposta legislativa accentuando la sua unicità e rilevanza per l’intero settore bancario: «L’UE sta at- tuando a pieno gli impegni assunti nel quadro del G20. A due settimane dal vertice di Los Cabos, la Commissione presenta una proposta che contribuirà a tutelare i contribuenti e le nostre economie dagli effetti di eventuali dissesti bancari futuri. La proposta odierna segna un passo fondamentale verso l’unione bancaria nell’UE e responsabilizzerà il settore bancario: contribuirà così ad assicurare in futuro sta- bilità e fiducia nell’UE, in un momento in cui operiamo per rafforzare e integrare

di luglio 2013.

8_{Consiglio dell’Unione Europea, Council agrees position on}

bank resolution, press release 11228/13, Brussels, 27th June 2013, in http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/137627.pdf

consultato nel mese di luglio 2013.

ulteriormente le nostre economie interdipendenti»10_.