La prevenzione in Italia e Regno Unito

In primis, bisogna riconoscere che il quadro italiano per la gestione delle crisi, no- nostante la sua datazione, risulta essere uno degli special resolution regimes più moderni dell’Unione Europea, se non del mondo: la flessibilità dei suoi strumenti, le tecniche applicative e la stessa percezione della sua efficacia hanno contribuito ad evitare corse agli sportelli e perdite in capo a depositanti e creditori71_.

In seguito alla crisi finanziaria globale, i regolatori internazionali hanno lavora- to all’elaborazione di norme più stringenti riguardanti la vigilanza, la gestione delle crisi e i meccanismi di risoluzione. La proposta della Commissione per una nuova Bank Recovery and Resolution Directive ne è un chiaro esempio: gli Stati membri verranno, infatti, equipaggiati con più o meno nuovi strumenti di risoluzione e pote- ri di intervento armonizzati, in modo da garantire una maggiore cooperazione tra i Paesi in caso di crisi transfrontaliere. Gli Stati membri potranno comunque mante- nere le peculiarità e gli strumenti caratteristici del proprio regime di risoluzione, ma solo a condizione che non vadano ad interferire con gli obiettivi imposti dalla futura direttiva. Ergo, nonostante l’efficacia del regime italiano, anch’esso dovrà apportare qualche modifica, adattandosi alle nuove previsioni normative comunitarie72_.

L’ambito della prevenzione delle crisi rientra tra le competenze della Banca d’I- talia, in modo specifico tra le sue funzioni di vigilanza prudenziale. Tramite la prevenzione, la banca centrale punta ad un accertamento tempestivo delle cause delle crisi, in modo da prevenire i dissesti finanziari o, quantomeno, essere ade- guatamente preparata ad affrontarli. Come è noto, un punto di forza della Banca d’Italia è la gradualità delle forme di intervento e, infatti, a seconda della gravità delle circostanze, il Testo Unico73 _{e le Istruzioni di Vigilanza}74_{offrono diversi poteri}

71_{Boccuzzi, G., Towards a new framework for banking crisis management, cit., p. 262.} 72_{Alcuni cambiamenti erano già stati apportati a seguito della direttiva CRD II; in aggiunta, con}

il recente recepimento della CRD III sono stati rivisti i sistemi di remunerazione e incentivazione.

73_{Cfr. art. 53, co. 3, t.u.b..}

di intervento, tutti a carattere preventivo75_.

Si nota fin da subito come una banca centrale che fonda la propria funzione di vigilanza prudenziale su una parte informativa, una regolamentare ed una ispettiva, abbia a disposizione un adeguato e funzionale insieme di strumenti e poteri per intervenire a diversi stages di una crisi bancaria.

Di conseguenza, molti dei poteri preventivi regolati dall’art. 14 della BRRP sono già previsti all’interno dell’ordinamento italiano: ad esempio, per quanto riguarda gli obblighi informativi, l’art. 51 t.u.b. disciplina la c.d. vigilanza informativa, per cui «le banche inviano alla Banca d’Italia, con le modalità e nei termini da essa stabiliti, le segnalazioni periodiche nonché ogni altro dato e documento richiesto»76_.

Un altro esempio è dato dal potere di limitare o sospendere delle attività esistenti o proposte: ai sensi dell’art. 78 t.u.b. la Banca d’Italia ha la facoltà di «imporre il divieto di intraprendere nuove operazioni oppure ordinare la chiusura di succursali alle banche autorizzate in Italia, per violazione di disposizioni legislative, ammini- strative o statutarie che ne regolano l’attività, per irregolarità di gestione ovvero, nel caso di succursali di banche extracomunitarie, anche per insufficienza di fondi»77_.

Tuttavia, qualche novità dovrà essere introdotta all’interno della legislazione bancaria italiana: la Banca d’Italia, infatti, non ha la facoltà di imporre cambia- menti alla struttura o all’organizzazione delle banche al fine di operare un’ordinata risoluzione e garantire la continuità delle funzioni economiche essenziali dell’ente78_.

Per quanto riguarda il Regno Unito, bisogna riconoscere che il suo regime di

75_{Cfr. tit. IV, cap. 12, sez. 1, par. 1, circolare n. 229 del 21 aprile 1999: «Per interventi}

si intendono tutte le azioni volte a porre le banche vigilate nelle condizioni di risanare le gestioni aziendali problematiche, di prevenire i deterioramenti tecnici, di garantire il rispetto della norma- tiva. Gli interventi hanno in genere carattere preventivo e, pertanto, si collocano in una fase nella quale le anomalie che connotano la situazione aziendale non richiedono l’adozione degli strumenti previsti dalla legge per la disciplina delle crisi».

76_{Cfr. art. 51, co. 1, t.u.b.} 77_{Cfr. art. 78, co. 1, t.u.b.}

risoluzione speciale, sebbene non vanti una lunga tradizione storica come quello italiano, ha portato grandi innovazioni nell’ordinamento inglese in seguito alla crisi di Northern Rock; inoltre, anche in questo caso sono riscontrabili delle somiglianze con quanto proposto dalla Commissione Europea. Ad esempio, alcuni aspetti del recovery and resolution planning sono già trattati nel Financial Services Act 2010, il quale affida alla FSA79 _{il compito di regolare tali pianificazioni e l’insieme di}

informazioni che le istituzioni dovrebbero allegarvi80_.

Già nel 2009, le autorità inglesi avevano avviato un progetto sperimentale per migliorare la regolamentazione del RRP, in collaborazione con le sei maggiori istitu- zioni del Paese81_{. Nel 2012, il Regno Unito dichiara che le norme riguardanti il RRP}

saranno coerenti con i recenti sviluppi a livello internazionale: si terrà conto, infatti, della proposta di una Bank Recovery and Resolution Directive e dei Key Attributes of Effective Resolution Regimes delineati dal FSB e approvati dal G2082_.

Innanzitutto la proposta di direttiva richiede che i piani di risanamento e di risoluzione siano progettati su una base ex ante, il che risulta in linea con le attuali previsioni normative inglesi: tuttavia vi sono certi aspetti che vanno oltre quan- to previsto dallo special resolution regime in vigore e che quindi dovranno essere

79_{Il 19 dicembre 2012, il Financial Services Act 2012 ha ricevuto l’assenso reale ed è entrato in}

vigore nell’aprile del 2013. Per dettagli v. HM Treasury, Financial Services Bill receives Royal Assent, press release, 19th December 2012, in https://www.gov.uk/government/news/financial- services-bill-receives-royal-assent consultato nel mese di luglio 2013.

Tale Atto sanciva che l’autorità di vigilanza inglese operativa dal 1997, la Financial Services Au- thority, cessasse di esistere a partire dal 1° aprile 2013. Al suo posto sono state istituite due nuove autorità: la Prudential Regulation Authority (PRA) e la Financial Conduct Authority (FCA). Que- ste due nuove istituzioni verranno esaminate in modo più approfondito nel Capitolo 5. Per ora, basti dire che la PRA è una sussidiaria della Bank of England ed è responsabile della regolamen- tazione e vigilanza prudenziale di banche, building societies, credit unions, società assicurative e grandi società d’investimento; la FCA, invece, si occupa di regolamentare le istituzioni finanziarie, offrendo servizi ai consumatori e mantenendo l’integrità dei mercati finanziari inglesi.

80_{Cfr. sez. 7, Financial Services Act 2010.}

81_{Financial Services Authority, Recovery and Resolution Plans, Consultation Paper}

CP11/16, August 2011, par. 1.6 in http://www.fsa.gov.uk/pubs/cp/cp11_16.pdf consultato nel mese di luglio 2013.

82_{Financial Services Authority, Recovery and Resolution Plans, Feedback Statement}

FS12/1, May 2012, par. 1.3 in http://www.fsa.gov.uk/pubs/discussion/fs12-01.pdf consultato nel mese di luglio 2013.

propriamente adattati83_.

Pertanto, ai fini di coordinamento generale con le linee guida europee, il Re- gno Unito ha implementato diverse modifiche alla regolamentazione dei propri piani di risanamento e risoluzione: ad esempio, gli esistenti Contingency Funding Plans (CFP) risultano in sovrapposizione ai recovery plans e così, per evitare confusione ed inefficienze, verranno uniti assieme ai piani di risanamento84_{. La PRA, in collabora-}

zione con la Special Resolution Unit (SRU) della Bank of England, verificherà fino a che punto un ente può entrare in un processo di risoluzione, tenendo conto dell’e- ventuale gruppo di appartenenza, delle funzioni che svolge e dell’abilità del FSCS di ripagare i depositanti: in base a questi elementi le autorità elaboreranno per l’ente un piano di risoluzione credibile e praticabile, progettato per affrontare una serie di stress idiosincratici e sistemici85_{. Come sancito dall’art. 5, par. 5 della BRRP, i}

recovery plans saranno basati su una serie di scenari sviluppati dall’EBA in collabo- razione con l’ESRB, e dovranno prevedere specifiche azioni per ciascuno di essi: ciò differisce dall’approccio inglese, che si concentra maggiormente sull’elaborazione di opzioni di risanamento che vadano bene per ogni circostanza, piuttosto che per uno specifico scenario di stress86_{. In seguito, la BRRP prevede che le autorità compe-}

tenti, al fine di rimuovere eventuali impedimenti o lacune, possano imporre all’ente di ridurre il proprio profilo di rischio o di cambiare la propria strategia di finanzia- mento: nonostante queste facoltà non siano espressamente previste nell’ambito del recovery planning, è possibile che l’autorità di vigilanza inglese possa raggiungere i

83_{Deloitte, European Requirements on Recovery and Resolution published, EMEA Cen-}

tre for Regulatory Strategy, June 2012, p. 4 in http://www.deloitte.com/assets/Dcom- UnitedKingdom/Local%20Assets/Documents/Industries/Financial%20Services/uk-fs-regulatory- emea-recovery-resolution.pdf consultato nel mese di luglio 2013.

84_{Financial Services Authority, op. ult. cit., par. 4.2.}

85_{Prudential Regulation Authority, The Prudential Regulation Au-}

thority’s approach to banking supervision, April 2013, par. 163 in

http://www.bankofengland.co.uk/publications/Documents/praapproach/bankingappr1304.pdf consultato nel mese di luglio 2013.

medesimi obiettivi già con gli attuali poteri87_.

Anche per quanto riguarda il resolution planning, la proposta di direttiva risulta in linea con l’approccio sviluppato nel Regno Unito: agli enti, infatti, invece di venir chiesto di elaborare il proprio resolution plan, verranno richieste tutte le informazioni e i dati necessari per la propria risoluzione88_{. Sarà poi compito dell’autorità di}

risoluzione progettare il piano di risoluzione, basandosi sempre su specifici scenari di stress.

Altri possibili cambiamenti che dovranno essere apportati nel regime inglese riguardano l’ambito di applicazione dei recovery and resolution plans e le soglie d’intervento89_.

Per concludere, la valutazione delle possibilità di risoluzione sarà compito della PRA che, in collaborazione con la Bank of England dovrà individuare eventuali impedimenti alla risoluzione90_{. Con tale assessment dovranno essere identificate}

le funzioni economiche essenziali di un ente e la PRA avrà la facoltà di richiedere ulteriori informazioni su queste funzioni e sulle possibili modifiche per aumentare la resolvability; inoltre, se la PRA lo riterrà ragionevole, potrà raccomandare agli enti di intraprendere determinate azioni per aumentare la possibilità di risoluzione e, in caso di mancata ottemperanza, potrà obbligarli grazie ai poteri previsti dal Financial Service Act91_.