Genesi ed evoluzione dei prezzi di riferimento

7 49 2 0 1 7 9 Corsi 9 ¹² 74 2 0 1 8 Edizioni Or 74 re E-Learning 28 ⁴¹ 2 0 1 9 ( G E N 29 2 . - A G O . )

2.8. I prezzi di riferimento come strumento idoneo per incrementare l’efficienza

della spesa per contratti pubblici e per l’individuazione di indicatori di rischio

corruttivo

a cura di Fabrizio Sbicca, ANAC et al

2.8.1. Genesi ed evoluzione dei prezzi di riferimento

A partire dalla “grande crisi” del 1992, il nostro paese si è trovato a fronteggiare i problemi derivanti da un debito pubblico eccessivo. Le politiche di “rientro” si sono basate sia in un aumento della pressione fiscale, sia nel contenimento della spesa pubblica. Queste ultime si sono concretizzate so-prattutto in tagli lineari e sistematici alla spesa (che hanno determinato anche significative riduzioni della spesa per investimenti e in capitale umano), ma anche in politiche di “spending review”, volte all’incremento dell’efficienza della spesa pubblica (finalizzate in altri termini alla riduzione dell’am-montare della spesa mantenendo inalterato il livello di beni e servizi pubblici).

Nel settore del public procurement i principali rimedi sono stati individuati nell’aggregazione della domanda e nella previsione dei cd. prezzi di riferimento, che rappresentano un utile strumento ope-rativo ai fini del miglioramento dell’efficienza e della riduzione della spesa pubblica.

L’idea che soggiace all’individuazione dei prezzi di riferimento può essere riassunta in questi termi-ni: dato uno specifico bene (o servizio), attraverso una ricognizione del mercato dei contratti pubbli-ci è possibile individuare i prezzi più convenienti per la Pubblica Amministrazione. Tale processo è assimilabile ad una ricerca di mercato, di cui condivide la logica di individuazione dei prezzi più bassi praticabile con gli attuali motori di ricerca specializzati presenti sul web. Una volta individuata la gamma di prezzi disponibili per lo specifico bene, si potrebbe astrattamente utilizzare il prezzo più basso quale riferimento per gli acquisti della pubblica amministrazione.

76. Hanno contribuito:

Davide Conforti, Gianluca Marino, Marco Natalicchi, Manuela Saggiomo (ANAC) per il contributo sui prezzi di riferimento come strumento idoneo per incrementare l’efficienza della spesa per contratti pubblici.

La disciplina per i prezzi di riferimento è stata dettata in una prima fase per il solo settore sanita-rio, attraverso l’articolo 17, comma 1, lettera a), del decreto legge 98/2011 (poi convertito con legge 111/2011) che dispone che l’Autorità Nazionale Anticorruzione (di seguito, ANAC) «[…] fornisce alle regioni un’elaborazione dei prezzi di riferimento, ivi compresi quelli eventualmente previsti dalle convenzioni Consip […] alle condizioni di maggiore efficienza dei beni, ivi compresi i dispo-sitivi medici ed i farmaci per uso ospedaliero, delle prestazioni e dei servizi sanitari e non sanitari individuati dall’Agenzia per i servizi sanitari regionali di cui all’articolo 5 del decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 266, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico del Servizio sanitario nazionale. Ciò, al fine di mettere a disposizione delle regioni ulteriori strumenti operativi di control-lo e razionalizzazione della spesa […]».

L’impianto iniziale della norma era quello di fornire alle regioni, in quanto competenti in materia di sanità, dei valori benchmark a cui le aziende sanitarie potevano eventualmente riferirsi nell’acquisto di determinati prodotti e servizi. La finalità di detta norma era da ricondursi ad una razionalizzazio-ne della spesa in sanità, lasciando alle diverse amministrazioni la possibilità di otterazionalizzazio-nere dei risparmi utilizzando i prezzi di riferimento in quanto valori ottenuti alle condizioni di maggiore efficienza. La portata dei prezzi di riferimento è mutata con il decreto legge 95/2012 (poi convertito con legge 135/2012) che ha previsto, all’articolo 15, comma 13, lettera b), di inserire nel citato articolo 17 la seguente disposizione: «Qualora sulla base dell’attività di rilevazione di cui al presente comma, non-ché sulla base delle analisi effettuate dalle Centrali regionali per gli acquisti anche grazie a strumenti di rilevazione dei prezzi unitari corrisposti dalle Aziende Sanitarie per gli acquisti di beni e servizi, emergano differenze significative dei prezzi unitari, le Aziende Sanitarie sono tenute a proporre ai fornitori una rinegoziazione dei contratti che abbia l’effetto di ricondurre i prezzi unitari di fornitura ai prezzi di riferimento come sopra individuati, e senza che ciò comporti modifica della durata del contratto. In caso di mancato accordo, entro il termine di 30 giorni dalla trasmissione della proposta, in ordine ai prezzi come sopra proposti, le Aziende sanitarie hanno il diritto di recedere dal contrat-to senza alcun onere a carico delle stesse, e ciò in deroga all’articolo 1671 del codice civile. Ai fini della presente lettera per differenze significative dei prezzi si intendono differenze superiori al 20 per cento rispetto al prezzo di riferimento».

Il decreto legge 95/2012 ha dunque modificato la natura dei prezzi di riferimento, che hanno assunto una funzione sostanzialmente regolatoria per tutte le amministrazioni operanti nel settore sanitario. Un ulteriore intervento normativo sui prezzi di riferimento è avvenuto con il decreto legge 158/2012 (convertito con legge 189/2012) che aggiunge alla lettera a) della legge 111/2011 quanto segue: «Per prezzo di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza si intende il 5° percentile, ovvero il 10° percentile, ovvero il 20° percentile, ovvero il 25° percentile dei prezzi rilevati per ciascun bene o servi-zio oggetto di analisi sulla base della significatività statistica e della eterogeneità dei beni e dei servizi riscontrate dal predetto Osservatorio. Il percentile è tanto più piccolo quanto maggiore risulta essere l’omogeneità del bene o del servizio. Il prezzo è rilasciato in presenza di almeno tre rilevazioni». Successivamente, con il decreto legge 66/2014 (convertito con legge 89/2014) il campo di intervento dei prezzi di riferimento è stato esteso al di fuori dell’ambito sanitario. In particolare, l’articolo 9, al comma 7, dispone che «[…] la predetta Autorità […] fornisce alle amministrazioni pubbliche un’ela-borazione dei prezzi di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza di beni e di servizi, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione, nonché pubblica sul proprio sito web i prezzi unitari corrisposti dalle pubbliche amministrazioni per gli acquisti di tali beni

e servizi. I prezzi di riferimento pubblicati dall’Autorità e dalla stessa aggiornati entro il 1° ottobre di ogni anno, sono utilizzati per la programmazione dell’attività contrattuale della pubblica ammini-strazione e costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudi-cate all’offerta più vantaggiosa, in tutti i casi in cui non è presente una convenzione stipulata ai sensi dell’articolo 26, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, in ambito nazionale ovvero nell’ambito territoriale di riferimento. I contratti stipulati in violazione di tale prezzo massimo sono nulli».

A opera del decreto legge 66/2014 la disciplina dei prezzi di riferimento è stata dunque estesa a tutti i beni e servizi acquistati dalle amministrazioni pubbliche tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione e non coperti da una convenzione. Ciò al fine di rafforzare ed estendere a tutti gli appalti di beni e servizi che maggiormente incidono sul totale della spesa pubblica la funzione regolatoria svolta dall’Autorità attraverso i prezzi di riferimento, nonché di favorire la più ampia trasparenza delle condizioni di acquisto praticate da soggetti diversi ope-ranti all’interno della pubblica amministrazione.

Pur riconducendosi anche la ratio delle disposizioni di cui al decreto legge 66/2014 alla razionaliz-zazione e riduzione della spesa pubblica, si evidenzia che con le relative previsioni il legislatore ha inteso rafforzare la portata della vincolatività dei prezzi di riferimento, disponendo la nullità dei contratti stipulati in violazione dei medesimi, laddove invece con il decreto legge 98/2011 si era limitato ad imporre alle stazioni appaltanti l’obbligo di proporre alle imprese aggiudicatarie la rine-goziazione dei contratti laddove questi ultimi si fossero discostati dai prezzi di riferimento.

2.8.2. Le metodologie utilizzate e le analisi condotte da ANAC in ottemperanza ai

decre-ti 98/2011 e 66/2014 e ss.mm. ii.

In attuazione delle disposizioni normative di cui al decreto legge 98/2011 l’Autorità ha avviato la rilevazione dei dati relativi a beni e servizi individuati da Agenas tra quelli di maggiore impatto sulla spesa sanitaria complessiva e a partire dal 2012 ha pubblicato circa 470 prezzi relativamente a dispositivi medici, principi attivi per uso ospedaliero, materiali da guardaroba, prodotti di cancelle-ria e servizi di pulizia, ristorazione, lavandecancelle-ria/lavanolo.

Sulla base dell’esperienza maturata con la prima pubblicazione dei prezzi nel 2012, delle nuove pre-visioni normative che hanno attribuito ai prezzi di riferimento una funzione regolatoria strategica per gli obiettivi di risparmio di spesa e che hanno definito alcuni aspetti operativi nel processo di individuazione dei valori di riferimento, il procedimento finalizzato alla determinazione dei prezzi di riferimento è stato innovato in modo significativo.

Negli anni successivi, infatti, per la determinazione dei prezzi di riferimento aventi a oggetto prin-cipi attivi, dispositivi medici, servizi di ristorazione, pulizia e lavanderia/lavanolo (quali categorie di beni/servizi individuate da Agenas), è stata utilizzata una nuova metodologia che ha previsto non solo il coinvolgimento di quasi 300 soggetti operanti in ambito sanitario, comprese le centrali di committenza, includendo tutti i soggetti operanti in ambito sanitario risultanti da Banca dati nazio-nale dei contratti pubblici (di seguito, BDNCP)77, ma anche una preliminare consultazione pubblica on-line con gli stakeholders del settore al fine di condividere le problematiche riguardanti la rileva-zione (le stazioni appaltanti da coinvolgere, i questionari da somministrare, ecc.).

A seguito di questo complesso e articolato procedimento regolatorio, l’Autorità ha dapprima pub-77. I primi prezzi pubblicati a seguito dell’entrata in vigore della norma erano infatti stati calcolati sui dati richiesti al sottoinsieme di stazioni appaltanti che avevano effettuato i maggiori volumi di acquisto, come risultanti dalla BDNCP.

blicato sul proprio sito istituzionale i prezzi di riferimento relativamente a 115 tipologie farmacolo-giche omogenee, pari a 69 principi attivi e, successivamente, i prezzi di riferimento relativi ad alcuni dispositivi medici quali siringhe, ovatta di cotone e cerotti.

Per le altre categorie merceologiche, il procedimento di determinazione dei prezzi si è mostrato più impegnativo, soprattutto nell’ambito dei servizi, i cui appalti presentano un grado di complessità molto più accentuato.

La principale problematica attiene alla cosiddetta “standardizzazione” di beni/servizi, ovvero alla identificazione delle informazioni rilevanti per rendere confrontabili anche beni/servizi estrema-mente eterogenei.

Come anticipato, ai fini dell’elaborazione dei prezzi di riferimento, il legislatore ha introdotto in ambito sanitario l’utilizzo del percentile per dare concretezza al concetto di “condizioni di maggiore efficienza dei beni”, individuando valori un po’ meno “sfidanti” del prezzo più basso rilevato, ov-vero uno tra quattro percentili scelti tra il 5°, 10°, 20° o 25°78.

Riguardo al criterio di scelta del percentile, la norma fa riferimento all’omogeneità del bene o del servizio, ossia orienta la scelta di un prezzo tanto più “performante” quanto più si è in presenza di beni tra loro omogenei79. Pertanto, nel caso di beni con un elevato grado di standardizzazione (ad esempio i principi attivi), è possibile selezionare un percentile più basso rispetto a quello prescelto per beni caratterizzati da un grado di standardizzazione inferiore, come ad esempio i dispositivi me-dici per i quali, nonostante l’accurata individuazione delle categorie effettuata da Agenas, permane una fisiologica eterogeneità di prodotto all’interno di ciascun dispositivo.

È evidente pertanto che la determinazione del prezzo di riferimento, inteso come prezzo di acquisto alle condizioni di massima efficienza secondo la logica del percentile, ha senso solo se calcolato su beni/servizi tra loro omogenei: in assenza di tale condizione, si perverrebbe alla determinazione di prezzi riferiti a beni e servizi tra loro non confrontabili.

Mentre per i principi attivi e i dispositivi medici Agenas ha potuto effettuare una standardizzazione “a monte” e quindi fornire un elenco di prodotti omogenei. In tali casi, infatti, l’esperto merceologo (Agenas) è in stato in grado di selezionare a monte le caratteristiche rilevanti per individuare pro-dotti tra loro confrontabili sui quali andare a identificare i prezzi e quindi calcolare i percentili), la stessa cosa non è stata possibile per i servizi e, come si vedrà in seguito, anche per alcuni beni. Nei casi più complessi, infatti, la fase di analisi dei dati è stata finalizzata all’individuazione di un modello econometrico che mettesse in relazione i corrispettivi pagati con le caratteristiche del servi-zio, in modo da poter effettuare una standardizzazione “ex post” e garantire la determinazione dei prezzi di riferimento su dati omogeni e, quindi, confrontabili.

In tale tipologia di analisi, resa possibile grazie all’elevato contenuto informativo dei questionari somministrati alle stazioni appaltanti, il ruolo del merceologo (Agenas) si è limitato all’indicazione delle caratteristiche del servizio potenzialmente influenti sul prezzo d’acquisto (cosiddette “carat-teristiche rilevanti”), lasciando poi all’analisi statistica il compito di verificarne (e quantificarne) l’effettiva incidenza. Il risultato finale della nuova metodologia è l’individuazione di una “funzione

78. Per maggiore chiarezza, si rammenta al riguardo che, supponendo di aver rilevato 100 prezzi, i suddetti percentili rappresentano rispettivamente il 5°, 10°, 20° o 25° prezzo più basso.

79. A tale criterio, viene affiancato il criterio della significatività statistica che in estrema sintesi si traduce in una scelta, a parità di altre condizioni, di un percentile più piccolo all’aumentare del numero di osservazioni disponibili ed al diminuire della variabilità di tali prezzi.

prezzo di riferimento”, applicabile a varie tipologie di contratto, la cui valorizzazione dipende dalle caratteristiche rilevanti del servizio che si intende acquistare, in relazione alle quali emergerà uno specifico prezzo di riferimento. In tal modo è possibile considerare la specificità dei servizi o attività accessorie che differenziano i singoli contratti.

Volendo chiarire attraverso un esempio concreto le problematiche evidenziate, si osservi che con il termine “servizio di pulizia” vengono considerati servizi assai eterogenei; basti pensare alle diverse esigenze di pulizia di un’area esterna di un ospedale, rispetto alle rigorose procedure di sterilizza-zione di una camera operatoria. Inoltre, anche considerando la medesima tipologia di area da pulire, il servizio può essere caratterizzato da elementi estremamente differenziati tra loro (diverso numero di addetti messi a disposizione dall’impresa erogatrice, differenti tipologie di servizio supplementa-re psupplementa-reviste nel contratto, etc.), i quali danno luogo a un livello di eterogeneità molto elevato che, in generale, rende praticamente inattuabile un confronto tra contratti.

Sulla base della succitata metodologia statistico-econometrica, l’Autorità ha pubblicato i prezzi di riferimento per tre servizi in ambito sanitario ad elevato impatto di spesa: i servizi di pulizia, quelli di ristorazione e quelli di lavanderia/lavanolo.

La metodologia descritta è stata però utilizzata anche in ambito extra sanitario. Infatti, in attuazio-ne delle previsioni ex decreto legge 66/2014, l’Autorità ha pubblicato i prezzi di riferimento per la fornitura di carta in risme. Anche per tale bene, apparentemente omogeneo, si è posta la necessità di effettuare a priori una standardizzazione, potendosi definire prezzi diversi a seconda del contratto stipulato. Tali contratti possono infatti prevedere delle caratteristiche del bene o delle condizioni di servizio (ad esempio la consegna o meno al piano), che giustificano una differenziazione del prezzo e che è possibile stimare sulla base di tecniche statistico-econometriche. Il metodo della standar-dizzazione ex-post permette in altri termini di considerare questi aspetti, riuscendo a identificare quelle variabili (specifiche tecniche e/o condizioni del servizio) che hanno una significativa influen-za sul prezzo e di stimarne il peso in termini di differenziali di prezzo. Al fine di meglio illustrare la metodologia utilizzata dall’ANAC, di seguito si riporta la formula di determinazione del prezzo di riferimento (al netto dell’IVA) per la carta in risme da 500 fogli grammatura da 80 a 84 g/mq in scatole da 5 risme80:

80. In cui:

Ordine_minimo10: variabile dicotomica costruita a partire dalla variabile “Unità di misura minima di consegna (ordine mini-mo)” rilevata con il questionario. A tale variabile è stato attribuito valore 1 per ordini minimi contrattualmente previsti inferiori a 10 scatole e valore 0 per ordini superiori o uguali a 10 scatole.

Consegna_magazzino: variabile dicotomica costruita a partire dalla variabile “Tipologia di consegna” rilevata con il questiona-rio. A tale variabile è stato attribuito valore 1 per consegne al magazzino della SA e valore 0 in caso contrario (consegna al piano o consegna al piano stradale).

Consegna_{PianoStradale}: variabile dicotomica costruita a partire dalla variabile “Tipologia di consegna” rilevata con il questio-nario. A tale variabile è stato attribuito valore 1 per consegne al piano stradale e valore 0 in caso contrario (consegna al piano o consegna al magazzino).

Cartiera_ISO: corrisponde alla variabile dicotomica “Certificazione ISO 9001/2008 (della Cartiera di produzione)” rilevata con il questionario ed assume valore 1 se la cartiera di produzione è in possesso di una certificazione ISO 9001, valore 0 in caso contrario.

Carta_Riciclata : variabile dicotomica costruita a partire dalla variabile “Tipologia di carta” rilevata con il questionario. A tale variabile è stato attribuito valore 1 nel caso di carta riciclata e valore 0 nel caso di carta naturale.

Consegna_3gg: variabile dicotomica costruita a partire dalla variabile “Tempi di consegna” rilevata con il questionario. A tale variabile è stato attribuito valore 1 se il contratto prevedeva una consegna entro 3 giorni lavorativi dall’ordine e valore 0 per termini di consegna superiori.

Centro, Nordest, Nordovest: variabili dicotomiche costruite a partire dalla variabile “Regione” presente nella Banca Dati

Nazionale dei Contratti Pubblici, che assumono valore 1 nel caso in cui la stazione appaltante sia situata in una regione facente parte rispettivamente della macro aerea “Centro “, “Nord-est”, “Nord-ovest”, e valore 0 in caso contrario. Se la