La risposta alle tre domande è costituita dal Valore Pubblico, concepito come nuovo orizzonte delle performance delle PA e come volano per finalizzare queste ultime verso il benessere dei cittadini e
2.2.6. Come si misura il Valore Pubblico? Meta-indicatore e Scala del Valore Pubblico Ad oggi, il valore effettivamente creato o consumato dalle PA non viene misurato in maniera Ad oggi, il valore effettivamente creato o consumato dalle PA non viene misurato in maniera
scien-tificamente attendibile. Ma come si può creare Valore Pubblico se prima non si è in grado di misu-rarlo?
La logica piramidale di accumulazione progressiva di valore si fonda sulla manovra combinata de-gli indicatori contenuti nei vari livelli della performance: si crea Valore Pubblico quando i benefici complessivamente prodotti da un ente a favore della propria utenza sono complessivamente supe-riori ai sacrifici sopportati: ma come è possibile misurare e confrontare benefici e sacrifici espressi tramite diversi livelli, dimensioni e tipologie di performance? La proposta si basa sui seguenti car-dini metodologici: a) Meta-indicatore del Valore Pubblico o “performance delle performance”; b) Scala del
Valore Pubblico.
a) Meta-indicatore del Valore Pubblico o “performance delle performance”
Il Valore Pubblico è rappresentabile attraverso un meta-indicatore costruito come risultanza di un’architettura coordinata di indicatori di performance da inserire negli strumenti di programma-zione, misurazione e valutazione delle PA.
Il Valore Pubblico non ha valore assoluto bensì relativo, in quando consente di governare diversi livelli (es. performance organizzative), dimensioni (es. efficacia) e tipologie (es. efficacia quantita-tiva) di performance ai fini della sua creazione. Gli indicatori nei diversi livelli delle performance esprimono le leve per diminuire i sacrifici da un lato e per aumentare i benefici a favore dell’utenza dall’altro; quando i secondi sono complessivamente superiori ai primi si ha creazione di Valore per il Pubblico.
Come misurare i diversi indicatori di performance in modo tale che essi, tramite il meta-indicatore, possano esprimere il valore creato/consumato da una PA? Il Modello di misurazione potrebbe esse-re strutturato su due piani informativi:
un piano informativo di I livello (standard), con indicatori comuni a tutte le PA dello stesso comparto/settore, e quindi utile a fini comparativi (ad es. indicatori comuni sulla salute digitale elaborati da DFP-UVP e AGID) o al fine di costruire e governare filiere e network per la co-creazione di Valore Pubblico (es. contributi delle PA di una filiera o di un network ai BES o agli SDGs)
per costruire modelli adeguati alla propria specifica realtà. Il piano informativo custom può essere espresso con gli indicatori specifici che l’ente ritiene più opportuni, ma co-munque riconducibili a quelli standard.
b) Scala del Valore Pubblico
Consiste in una scala capace di misurare se l’amministrazione sta creando (prevalenza dei benefici sui sacrifici) o consumando (prevalenza dei sacrifici sui benefici) Valore per il proprio Pubblico. Per poter confrontare benefici e sacrifici è necessario normalizzare le performance espresse tramite diversi metri di misurazione. La normalizzazione è un’operazione di omogeneizzazione dei metri di misurazione, ovvero di riconduzione di valori espressi in diverse unità di misura ad una scala di misurazione comune, nella quale vanno individuati gli estremi: la performance più alta possibile e quella più bassa possibile.
SACRIFICI ≤ BENEFICI -5 -4 -3 -2 -1 0 +1 +2 +3 +4 +5 PEGGIOR RISULTATO POSSIBILE = Max Sacrificio = Valore Distrutto MaX Minimo Sacrificio = Valore Distrutto Minimo RISULTATO NEUTRO = Nessun Sacrificio = Valore Distrutto Nullo
= Nessun Beneficio = Valore Creato Nullo
Minimo Beneficio = Valore Creato Minimo MIGLIOR RISULTATO POSSIBILE = Max Beneficio = Valore Creato MaX Figura 6 – La scala del Valore Pubblico
Il principale elemento di criticità della scala di normalizzazione risiede nella fissazione degli estre-mi. L’individuazione oggettiva o convenzionale degli stessi e il suo mantenimento nei diversi perio-di indagati determina la valiperio-dità del modello18.
In fase di programmazione, vanno individuate le performance attese tra gli estremi della “scala di normalizzazione”.
In sede di misurazione va verificato in quale gradino della “scala di normalizzazione” si posiziona-no le singole performance conseguite rispetto a quelle attese.
Nel confronto preventivo-consuntivo si potrà così confrontare il VP effettivamente creato o consu-mato con il VP programconsu-mato o atteso.
18. Gli estremi della scala potrebbero essere costituiti: a) convenzionalmente, dagli standard di performance fissati con le-gislazione nazionale per diverse categorie di servizi pubblici; b) negozialmente, dagli standard di performance contrattati preventivamente dalla PA con i propri gli stakeholder, tramite percorsi di partecipazione guidati; oppure da auspicabi-li standard di comparto/settore; c) oggettivamente, dalle performance migauspicabi-liori e peggiori oggettivamente conseguibiauspicabi-li nell’ambito di rapporti percentuali (ad es., la capienza di una casa di riposo avrà un minimo ed un massimo di anziani ac-coglibili); d) empiricamente, dalle performance migliori e peggiori oggettivamente conseguite nell’ambito di un campione di soggetti osservati in un periodo di tempo circoscritto (ad es., le performance di spesa, o di efficacia, o di efficienza più basse e più alte di n. comuni osservati in un determinato esercizio); e) statisticamente, dagli estremi della “scala di Likert” (1932), nel caso di valutazioni soggettive (es: citizen satisfaction).
Figura 7 – Il confronto tra il VP creato o consumato e il VP programmato
Al Valore Pubblico atteso saranno associate determinate performance istituzionali, organizzative e individuali attese. La creazione di Valore Pubblico in misura inferiore rispetto a quella programma-ta potrà essere causaprogramma-ta da performance individuali, organizzative o istituzionali inferiori rispetto a quelle programmate. Il consumo di Valore Pubblico potrà essere causato da performance individua-li, organizzative o istituzionali negative e quindi inferiori rispetto a quelle programmate.
Box 2 – Esempio di misurazione di Valore Pubblico da parte di un’unione di comuni MISURAZIONE E VALUTAZIONE
Dopo aver normalizzato, tramite la Scala della figura 6, sia gli indicatori di performance individuali, organizzative e istituzionali che il loro indicatore di sintesi (Valore Pubblico), supponiamo che il minor Valore Pubblico creato rispetto a quello atteso (4,44 - 5,00 = -2,44) sia imputabile in parte agli impatti interni (risultati istituzionali) inferiori a quelli attesi (2,14 - 2,50 = -0,36) e in parte ai risultati organizzativi inferiori rispetto a quelli programmati (1,30 - 1,50= -0,20).
Supponiamo che lo scostamento degli impatti interni rispetto a quelli attesi sia riconducibile: • ad un’inadeguatezza dei percorsi partecipativi (0,05 - 0,25 = -0,20), ipotizziamo a causa della man-cata considerazione di tale componente nell’ambito della salute relazionale.
• alla scarsa comunicazione social (0,04 - 0,20 = -0,16), ipotizziamo a causa dell’aver trascurato tale componente nell’ambito della salute informativa.
Supponiamo poi che lo scostamento dei risultati organizzativi rispetto a quelli programmati sia ri-conducibile ad una bassa citizen satisfaction (0,05 - 0,25 = -0,20), ipotizziamo a causa dell’aver con-siderato solo l’efficacia qualitativa erogata (ovvero gli standard ambientali, energetici e temporali) e non l’efficacia qualitativa percepita dai cittadini.
Insomma, ci ritroveremmo in una situazione paradossale: l’unione dei comuni ha centrato gli obiet-tivi, generando sviluppo sostenibile per il territorio, ma lo ha fatto in maniera prevalentemente auto-referenziale ossia prestando scarsa attenzione all’utenza, sia in termini di coinvolgimento che di co-municazione. Quindi, il Valore Pubblico creato è elevato ma non pienamente soddisfacente rispetto alla attese, poiché non apprezzabile fino in fondo dalla collettività.
Pe Is Pe O Pe In erformance stituzionali 2 erformance rganizzative 1 erformance ndividuali 1 2,50 VALORE PUBBLIC 1,50 1,00 Situazione positiva ma inferiore alle O 5,00 Perfo Istituz Perfo Organ Perfo Indiv Giudizio e attese ormance zionali 2,14 ormance nizzative 1,30 ormance iduali 1,00 4 VALORE PUBBLICO 4,44