L’estensione degli indicatori BES agli enti territoriali

Potrebbe essere opportuno estendere alle Regioni, alle Città metropolitane e ai Comuni l’introdu-zione di indicatori di benessere equo e sostenibile anche al fine di consentire ai cittadini la valuta-zione delle relative politiche in una moderna ed effettiva adovaluta-zione di sistemi di accountability. In tal senso sono numerose le esperienze maturate negli anni più recenti del bilancio sociale, del bilancio ambientale, del bilancio partecipato e anche del bilancio di genere, ma si tratterebbe in questo caso di tentare di collegare l’intera politica di bilancio agli effetti sul benessere collettivo non in termini astratti o di enunciazione, bensì attraverso adeguate metodologie di misurazione e valutazione di azioni concrete. Per gli enti territoriali, l’analisi può essere agevolata dalla vigente normativa sull’armonizzazione dei sistemi contabili e di bilancio e dalla conseguente omogeneità dei relativi strumenti che riconducono le politiche della spesa entro sistemi di classificazione per missioni e programmi facilmente confrontabili. Sussiste tuttavia la difficoltà di individuare adeguati indicatori di benessere tenendo conto della specificità delle azioni di governo, dei diversi contesti territoriali, della significatività e della disponibilità dei dati, della varietà dei processi di decisione e di gestione, dell’efficienza e dell’efficacia degli apparati. Uno dei percorsi metodologici per i Comuni potrebbe essere il seguente:

 l’elaborazione e il puntuale aggiornamento di un buon Programma di mandato (o Pro-gramma di governo) in cui gli obiettivi strategici siano individuati e descritti in maniera corretta e credibile

 l’elaborazione del Documento unico di programmazione (DUP) nel rispetto delle pro-cedure, dei tempi e dei contenuti previsti dalla normativa vigente in cui, sia nella sezione strategica che in quella operativa, vengano evidenziati e misurati con idonei indicatori gli obiettivi BES da raggiungere

 la formazione anch’essa tempestiva del bilancio di previsione, inteso come strumento di programmazione e di governo, in cui gli stanziamenti di entrata e di spesa siano previsti in funzione di programmi e di progetti da realizzare al fine di assicurare la copertura finanzia-ria nel triennio di riferimento

 la formazione all’inizio di ciascun anno di un Piano della performance (PEG o PDO) pro-grammatico che, in relazione al DUP e alle missioni e ai programmi della spesa del bilancio, contenga tra gli obiettivi di gestione assegnati ai dirigenti anche quelli attinenti alle azioni destinate alla realizzazione degli obiettivi misurati con gli indicatori BES.

A questo punto, l’introduzione degli indicatori BES verrebbe a collegarsi strettamente al ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio seguendone gli sviluppi in sede di gestione, monitoraggio e verifica degli esiti finali attraverso l’esame delle relazioni della performance e dei rendiconti.

3.2. L’innovazione nel sistema dei pagamenti pubblici e il SIOPE+

a cura di Carlo Maria Arpaia, Pasquale Ferro, Walter Giuzio, Stefano Ranucci, Banca

d’Ita-lia

3.2.1. Introduzione

In un’economia sempre più regolata e integrata, lo sviluppo da parte delle amministrazioni pubbli-che di modelli organizzativi e gestionali basati su un pervasivo impiego delle nuove tecnologie può avere riflessi positivi sulla vita di imprese e cittadini nella misura in cui consente di: i) migliorare il

livello di qualità dei servizi erogati; ii) minimizzare i tempi e i costi di accesso ai servizi pubblici; iii) aumentare il livello di trasparenza nell’impiego delle risorse pubbliche.

La digitalizzazione della pubblica amministrazione e la conseguente messa a disposizione di citta-dini e imprese di servizi pubblici digitali rappresenta un elemento di modernità irrinunciabile che incide sul livello di sviluppo economico di un paese e sulla produttività del sistema paese nel suo complesso. Il tema delle infrastrutture digitali, dell’efficienza della pubblica amministrazione, della misurazione del grado di utilizzo dei servizi offerti on line dalla stessa a cittadini e imprese ha attira-to da diversi anni l’attenzione degli organismi internazionali che valutano il ritardo dei singoli paesi rispetto alle tendenze e ai progetti d’innovazione prevalenti a livello internazionale. Nelle analisi e nelle graduatorie internazionali sulla digitalizzazione dell’economia e della società, l’Italia ricopre un ruolo non di primo piano, nonostante gli indubbi progressi degli ultimi anni. In questo scenario la pubblica amministrazione ha contribuito significativamente a determinare la posizione dell’Italia che, secondo l’indice DESI (Digital Economy and Society Index), che misura il grado di digitalizza-zione degli Stati membri, occupa il 25° posto nell’Unione (dati della Commissione Europea): si pensi solo ai servizi pubblici, dove l’Italia si posiziona nella parte bassa della classifica sulla digitalizzazio-ne con un indice di 52 su 100 contro il 78 della Finlandia.

Per avvicinare questi obiettivi, l’azione nel digitale della PA è stata caratterizzata dalla strategia sul-la crescita digitale, tradotta in iniziative e progetti inseriti nelsul-la programmazione europea, nei Piani triennali per l’ICT nella PA (l’ultimo approvato recentemente dall’Agenzia per l’Italia Digitale), nel Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) e nei piani operativi delle Agende digitali regionali e locali.

I risultati, tuttavia, restano modesti e quindi si rende sempre più necessario avviare concrete inizia-tive per accelerare la capacità innovativa della pubblica amministrazione, per avviare un circolo vir-tuoso di crescita del digitale in tutti i segmenti della stessa, per avviare un percorso che sfati il mito di una pubblica amministrazione (e di un paese) costantemente in ritardo, che costituisce un fardello per la crescita economica. E’ su queste direttrici che è cresciuta negli ultimi anni la consapevolezza che le tecnologie digitali rappresentano la leva più importante su cui agire per trasformare la pubbli-ca amministrazione che, dato il peso rilevante del settore pubblico dell’economia sul Prodotto Inter-no lordo, dovrebbe invece porsi l’obiettivo sistemico di guidare la trasformazione digitale del paese, di diffondere l’utilizzo dei servizi pubblici on line da parte di cittadini e imprese, di incidere sulle competenze digitali, di stimolare la digitalizzazione delle imprese. Abbiamo più volte sottolineato101

che per raggiungere questi obiettivi occorrono infrastrutture digitali innovative, una chiara visione del percorso da compiere e della governance (politica e amministrativa) necessaria nei confronti di tutti i soggetti istituzionali coinvolti, coordinamento e monitoraggio delle iniziative e incentivi per l’utilizzo esclusivo dei canali digitali accompagnati da efficaci piani di comunicazione.

Le azioni intraprese secondo tali direttrici hanno prodotto, negli ultimi anni, risultati concreti che in qualche modo attenuano il ritardo della pubblica amministrazione italiana, introducendo, ad esem-pio, la possibilità di svolgere on line diversi adempimenti amministrativi o le formalità necessarie per avviare un’impresa.

101. Arpaia C.M., Ferro P., Giuzio W, Ivaldi G. e Monacelli D. (2016), L’e-Government in Italia: problemi e

Vi è poi un altro settore nel quale il processo tecnologico si è manifestato con risultati significativi ed è il sistema dei pagamenti, un mondo costantemente in fibrillazione per la concomitante azione della normativa europea e nazionale, dei nuovi soggetti che si affacciano su un mercato sempre più ampio e competitivo, per il forte potenziale innovativo della digitalizzazione, per l’ampliamento dei canali e degli strumenti di pagamento. In tale scenario un ruolo peculiare è svolto dal sistema dei pagamenti pubblici che, in un’ampia declinazione, comprende l’insieme delle infrastrutture e dalle procedure per il trasferimento di denaro tra enti pubblici, cittadini e imprese. Nello specifico, la possibilità da parte di una pubblica amministrazione di offrire all’utenza canali di pagamento via

web rappresenta, in molti casi, il presupposto per l’avvio o la conclusione di un processo di

eroga-zione dei servizi pubblici in rete e attraverso contenuti digitali. In questo contesto il nostro paese ha conosciuto significative esperienze come, ad esempio il fisco telematico e la telematizzazione delle procedure del bilancio dello Stato e degli incassi e pagamenti pubblici.

Lo sviluppo di procedure digitali che favoriscano l’integrazione di processo tra i soggetti che par-tecipano al pagamento (utente, tesoriere ed ente pubblico) comporta, in molti casi, l’automazione e la semplificazione dell’iter di erogazione del servizio pubblico e la riduzione dei costi e dei tempi connessi.

Infine, la possibilità di gestire mediante procedure telematiche gli incassi e i pagamenti può facilita-re il monitoraggio puntuale e tempestivo dei conti pubblici e, consentifacilita-re la misurazione di specifici aspetti - quali, per esempio, i tempi di pagamento alle imprese – che aiutano a meglio comprendere le diverse dinamiche attraverso cui la pubblica amministrazione può influenzare il sistema econo-mico.

Nella prospettiva di analisi utilizzata nel presente lavoro, il sistema dei pagamenti pubblici si confi-gura come uno dei canali attraverso i quali l’innovazione tecnologica e di prodotto che interessa gli strumenti e le infrastrutture di pagamento si propaga al mondo della pubblica amministrazione. La presenza di una relazione tra innovazione nel sistema dei pagamenti e digitalizzazione della pubbli-ca amministrazione è confermata delle numerose esperienze realizzate nel corso degli anni. Tra que-ste si ricordano, il processo di digitalizzazione delle procedure di pagamento delle amministrazioni centrali, avviato oramai più di vent’anni fa, che ha migliorato i tempi di esecuzione delle operazioni di pagamento, ridotto i costi dell’attività di tesoreria e creato le premesse per lo sfruttamento con finalità informative dei dati sulle operazioni d’incasso e pagamento.

Nell’ambito delle esperienze che hanno interessato le amministrazioni territoriali, si ricorda l’in-troduzione del Sistema informativo sui pagamenti degli enti pubblici (SIOPE), che ha fornito un importante contributo al monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica locale favorendo al contempo l’informatizzazione dei sistemi di gestione contabile e finanziaria degli enti.

Più di recente, l’avvio del progetto PagoPA ha garantito alle amministrazioni pubbliche la possibi-lità di ampliare l’offerta di strumenti di pagamento elettronici all’utenza creando le premesse per una gestione totalmente telematizzata di una gran parte dei servizi pubblici (si pensi ad esempio ai servizi di anagrafica, al processo digitale telematico, al pagamento di servizi ecc...).

Ultima esperienza in termini temporali d’innovazione nel sistema dei pagamenti pubblici è rappre-sentata dalla realizzazione della piattaforma SIOPE+ che, nata con l’obiettivo di monitorare i tempi di pagamento della pubblica amministrazione, ha ampliato il contenuto informativo dei flussi d’in-casso e pagamento, semplificando, al contempo, il processo d’ind’in-casso e pagamento.

d’innovazione del sistema dei pagamenti pubblici nei processi di digitalizzazione della pubblica amministrazione. In via preliminare all’analisi, si fornisce una definizione del sistema dei pagamenti pubblici e se ne presentano gli aspetti caratterizzanti allo scopo di evidenziare quelli elementi che possono rappresentare un freno al processo di digitalizzazione delle PA italiana. A tal fine si fornisce una fotografia dello stato dell’arte del livello d’informatizzazione raggiunto dalle amministrazioni pubbliche in quelle attività e servizi che mettono in contatto il mondo della pubblica amministrazio-ne con il sistema dei pagamenti pubblici.

L’analisi sviluppata nel presente lavoro si fonda sull’esperienza maturata dalla Banca d’Italia nel processo d’innovazione nel sistema dei pagamenti pubblici, in qualità di tesoriere dallo Stato. In tale veste la Banca – assumendo il ruolo di cerniera tra la pubblica amministrazione e il sistema economi-co – si è trovata nella economi-condizione di poter promuovere l’adozione delle nuove tecnologie e dei nuovi standard normativi nei confronti delle amministrazioni centrali dello Stato e, più recentemente con l’avvio di SIOPE+, degli altri enti pubblici.

Ulteriore contributo all’analisi deriva dalle sintesi delle conclusioni emerse dalle indagini sull’in-formatizzazione delle amministrazioni locali condotte con cadenza periodica dalla Banca d’Italia a partire dal 2000.

Coniugando l’esperienza operativa di tesoriere dello Stato con l’attività di analisi e ricerca sulle am-ministrazioni locali è possibile cogliere - attraverso la descrizione dell’evoluzione del rapporto tra ente pubblico e tesoriere - le tendenze comuni e le differenze nelle modalità di introduzione dell’in-novazione nelle diverse declinazioni della pubblica amministrazione italiana.

Il lavoro realizzato presenta la seguente articolazione: il paragrafo due è dedicato agli aspetti de-finitori del sistema dei pagamenti pubblici. In tale sezione si chiarisce il ruolo dei diversi attori, le infrastrutture e le regole che ne disciplinano il funzionamento allo scopo di evidenziarne le caratteri-stiche peculiari e le criticità. Nel terzo paragrafo si fornisce una descrizione del livello d’innovazione della PA italiana e della sua capacità di fornire servizi attraverso canali digitali, distinguendo tra le diverse realtà in cui essa si declina (PA centrale, locale, dimensione, area geografica) ed evidenzian-do le principali criticità riscontrate nel processo di digitalizzazione.

Nel quarto paragrafo sono descritte due diverse prospettive che possono guidare l’innovazione di-gitale della PA attraverso le procedure di pagamento:

 quella del miglioramento del rapporto con cittadini e imprese mediante l’offerta di servizi di pagamento che consentono la conclusione in rete dell’iter per l’erogazione di un servizio (bu-siness case: PagoPA);

 quella della relazione tra ente e tesoriere che, opportunamente gestita e regolata, può stimo-lare l’integrazione tra i sistemi informativi dell’ente e le procedure di pagamento, presupposto necessario per una PA più efficiente e più efficace (business case: SIOPE+).

Nell’ultima parte del lavoro si sviluppano alcune considerazioni sui prossimi futuri sviluppi del sistema dei pagamenti pubblici.