Il sistema dei pagamenti pubblici: caratteristiche e specificità

Esistono, in letteratura, diverse definizioni del sistema dei pagamenti, elaborate principalmente dal-le Banche centrali102. Tali definizioni fanno riferimento all’insieme di strumenti, regole, procedure,

intermediari e infrastrutture interbancarie che facilitano la circolazione di moneta in un paese o in un’area valutaria.

Sicuramente più recente è, invece, l’esigenza di definire le caratteristiche del sistema dei pagamenti

pubblici, che possiamo considerare come un insieme più ristretto che riguarda i pagamenti che

han-no come beneficiario o debitore una pubblica amministrazione. Tale esigenza fu avvertita qualche anno fa dalla World Bank che costituì l’International Advisory Group (IAG) for Government Payments103

ed emanò le “General guidelines for the development of government payment programs”.

In coerenza con il contenuto delle General guidelines, il sistema dei pagamenti pubblici può essere de-finito come l’insieme di regole, infrastrutture, procedure e strumenti che consentono il trasferimento di moneta tra un soggetto qualsiasi e la pubblica amministrazione.

Partendo dalla definizione elaborata dall’IAG si presentano di seguito gli elementi che compongono il sistema dei pagamenti pubblici italiano chiarendone le specificità di natura normativa e infrastrut-turale che ne caratterizzano il funzionamento. Tali aspetti sono rilevanti per comprendere i fattori che possono favorire o ostacolare il processo di trasferimento dell’innovazione dal sistema dei paga-menti alla pubblica amministrazione.

3.2.2.1. Gli attori del sistema e il ruolo del tesoriere

Uno degli elementi che caratterizzano il sistema dei pagamenti pubblici è il ruolo ricoperto dal te-soriere di una pubblica amministrazione. I tesorieri gestiscono il trasferimento di risorse finanziarie tra la pubblica amministrazione, le imprese e i cittadini104. Nello svolgimento di tale attività il teso-riere s’interfaccia con le infrastrutture contabili dell’amministrazione pubblica per la quale svolge il servizio di tesoreria e con le infrastrutture del sistema dei pagamenti e deve quindi attenersi sia alle regole e alle prassi in quest’ultimo vigenti, sia alle disposizioni normative che disciplinano in manie-ra specifica l’esecuzione delle opemanie-razioni d’incasso e pagamento per conto di un soggetto pubblico. Sebbene nell’ordinamento italiano non vi sia una definizione univoca del servizio di tesoreria, il contenuto caratteristico dell’attività svolta dal tesoriere è individuata da disposizioni normative specifiche per le diverse tipologie di amministrazioni, in base alle quali è possibile distinguere tra:

 il servizio di tesoreria svolto per le amministrazioni centrali dello Stato dalla Banca d’Italia105.  il servizio di tesoreria svolto per gli altri enti pubblici da intermediari finanziari privati (di norma bancari) che è regolato dalle norme contabili degli specifici comparti di enti, primo tra dei circuiti di regolamento e delle norme volti a realizzare il passaggio della moneta da un operatore all’altro”. La BCE definisce il sistema dei pagamenti, in un documento del 2009, “the complete set of instruments, intermediaries, rules, pro-cedures, processes and interbank funds transfer systems which facilitate the circulation of money in a country or currency area”.

103. Allo IAG partecipavano rappresentanti di banche centrali, Governi nazionali, istituzioni finanziarie internazionali e soggetti di mercato.

104. In base a una definizione generalmente accettata in dottrina, oggetto del servizio di tesoreria e di cassa è “il complesso di operazioni relative alla gestione finanziaria degli enti e finalizzate alla riscossione delle entrate, al pagamento delle spese, alla custodia  dei titoli e dei valori dell’ente nonché a tutti gli adempimenti previsti dalla legge, dallo statuto, dai regolamenti dell’ente e dalle norme a carattere pattizio.”Con riferimento alla differenza tra l’esercizio del servizio di cassa del servizio di tesoreria svolto da un tesoriere, si precisa che: il servizio di cassa ha per oggetto la mera esecuzione delle operazioni di pagamento e incasso per conto dell’amministrazione pubblica; mentre il servizio di tesoreria, oltre all’attività di pagamento e incasso, ha per ogget-to le verifica della coerenza tra le operazioni disposte dall’amministrazione con quanogget-to auogget-torizzaogget-to in sede di approvazio-ne del bilancio. L’esercizio dell’attività di tesoreria prevede, inoltre, la possibilità di effettuare operazioni di finanziamento da parte del tesoriere nella forma di anticipazioni di cassa. Sul punto si veda: Ottanelli, Venturini (2004), Guida pratica ai servizi di tesoreria per gli enti. Il rapporto tra banca ed ente pubblico: aspetti operativi e giuridici, Bancaria Editrice, Roma. 105. L’esercizio dell’attività di tesoreria per lo Stato è regolata dalla legge, dal regolamento di contabilità generale dello Stato, dalle Istruzioni sul Servizio di Tesoreria (IST), dalle convenzione e dai protocolli d’intesa stipulati tra MEF, Banca d’Italia e altre amministrazioni statali.

tutti il TUEL per le amministrazioni locali.

Il servizio di tesoreria svolto dalla Banca d’Italia per le amministrazioni dello Stato prevede l’esecu-zione delle operazioni di pagamento e la contabilizzal’esecu-zione dei versamenti ricevuti senza implicare controlli di merito sulla “capienza” dei capitoli di spesa. Non è, inoltre, prevista - né potrebbe esserlo visti i vincoli posti dal Trattato istitutivo dell’UE – alcuna forma di anticipazione finanziaria da parte della Banca d’Italia106.

I servizi di tesoreria per le amministrazioni diverse dallo Stato sono di norma svolti da intermediari finanziari privati. Essi si caratterizzano, in generale, per la possibilità di concedere anticipazioni finanziarie e per la presenza di alcuni obblighi di natura amministrativo-contabile che saranno de-scritti in dettaglio nel successivo paragrafo.

L’accentramento presso un unico soggetto e il differente contenuto del servizio di tesoreria per le amministrazioni centrali dello Stato rispetto alle altre amministrazioni pubbliche può rappresentare uno dei fattori che spiegano perché le amministrazioni reagiscano diversamente agli stimoli all’in-novazione provenienti dal sistema dei pagamenti.

3.2.2.2. Le norme contabili e il contenuto informativo degli ordinativi di pagamento e

incasso

Ulteriore elemento che caratterizza il funzionamento del sistema dei pagamenti pubblici è rappre-sentato dalla normativa di contabilità pubblica. Le regole contabili rivestono un ruolo rilevante nel processo d’innovazione nella misura in cui impongono alle amministrazioni pubbliche e agli enti tesorieri una serie di adempimenti, collegati alle fasi di ordinazione della spesa e acquisizione delle entrate e alla rendicontazione delle operazioni di incasso e pagamento.

Tali norme introducono elementi di disomogeneità nel quadro che regola le procedure d’incasso e pagamento sia tra i differenti comparti della PA, sia rispetto alla disciplina dei servizi di pagamento nelle transazioni tra privati.

Gli adempimenti specifici previsti per le amministrazioni pubbliche rispondono, prevalentemente, a esigenze di natura informativa e contabile107. A questo insieme di regole si sono affiancati, negli anni, una serie di obblighi più specifici come le norme sulla tracciabilità dei flussi finanziari o le di-sposizioni sulla fatturazione elettronica, che incidono sulle attività che si trovano a monte o a valle di quelle strettamente contabili e sul comportamento degli attori del sistema (imprese fornitrici, tesorieri) diversi dalle stesse pubbliche amministrazioni.

Per effetto del complesso delle disposizioni richiamate, sul ciclo passivo (impegno, liquidazione, or-dinazione e pagamento) e attivo (accertamento, riscossione, versamento) delle amministrazioni pub-bliche si è venuto a incardinare un insieme di obblighi e adempimenti che prescindono dal processo di pagamento (o incasso) inteso in senso stretto. Tale singolarità emerge chiaramente dall’analisi del contenuto minimo obbligatorio dei documenti contabili che le amministrazioni pubbliche devono

106. Una descrizione dettagliata dell’evoluzione storica della normativa, dei compiti, delle procedure operative della Te-soreria statale è contenuta nel volume di P. Ferro “Banca d’Italia e TeTe-soreria dello Stato: vicende storiche, riforme e pro-spettive”.

107. L’insieme delle prescrizioni connesse all’esecuzione di incassi e pagamenti delle amministrazioni pubbliche si è for-mata nel corso degli anni rispondendo, in un primo periodo a esigenze di controllo “micro” sulla spese delle amministra-zioni e, più di recente, rispondendo anche a finalità di monitoraggio “macro” delle principali grandezze di finanza pub-blica. Il quadro complessivo delle prescrizioni normative, sebbene non appaia omogeneo, trova tra i principali capisaldi la legge di contabilità e finanza pubblica (L. 196/09) e, per gli enti territoriali, il testo unico degli enti locali e nel più recente D. Lgs n. 118/11.

emettere per pagare o incassare e, che finiscono per contenere, oltre alle informazioni necessarie al prestatore di servizi di pagamento per finalizzare la transazione (estremi del beneficiario, tipologia di strumento, coordinate finanziarie), altri elementi informativi che hanno finalità di controllo, mo-nitoraggio e trasparenza dell’impiego delle risorse pubbliche.

Un esempio di tale specificità è rappresenta dal contenuto informativo dell’ordine/mandato di pa-gamento (o incasso) degli enti locali, che deve consentire almeno tre diverse forme di controllo:

 quello di legittimità e di merito svolto dalla Corte dei conti;

 quello sui flussi di cassa svolto dalla RGS attraverso le codifiche di bilancio e le codifiche gestionali del SIOPE;

 quello sull’esecuzione del bilancio svolto dall’intermediario che assume la qualifica di teso-riere.

Le specificità informative proprie del processo di pagamento e incasso delle amministrazioni pub-bliche comportano due principali effetti sulle modalità di trasmissione dell’innovazione dal sistema dei pagamenti al mondo delle amministrazioni pubbliche. In primo luogo, qualunque intervento teso all’ammodernamento delle procedure di pagamento delle amministrazioni pubbliche deve sal-vaguardare le esigenze informative minime previste dalle norme contabili. Ciò rende più difficile l’adozione “automatica” di nuovi strumenti di pagamento senza una preventiva fase di adattamento e modifica. Un secondo elemento è rappresentato dall’esigenza di condivisione delle informazioni anche con soggetti che non sono direttamente coinvolti nel processo di pagamento (es. MEF, CdC); tale aspetto rende necessario lo sviluppo di standard e infrastrutture comuni tali da consentire il col-legamento tra più enti con fabbisogni informativi differenti (es. Piattaforma dei crediti commerciali, SIOPE ecc.).

3.2.2.3. Le infrastrutture e le procedure di pagamento (e incasso)

Dalla complessità dell’iter amministrativo collegato all’esecuzione di un pagamento o all’acquisizio-ne di un incasso pubblico nasce l’esigenza di realizzare infrastrutture ad hoc che presidino, attraver-so l’automazione, le diverse fasi dei pagamenti pubblici sia attraver-sotto il profilo dell’efficienza, sia attraver-sotto quello della disponibilità delle informazioni. A tale esigenza rispondono le seguenti infrastrutture incluse nel perimetro del sistema dei pagamenti pubblici:

 Sistema Informatizzato dei Pagamenti delle PA (SIPA), istituito per informatizzare la fase di ordinazione delle spese delle amministrazioni centrali;

 Sistema Informatizzato delle Operazioni degli Enti Pubblici (SIOPE) nato per la rilevazione dei flussi di cassa delle amministrazioni pubbliche e la redazione dei conti trimestrali di cassa;  Sistema d’interscambio per la fatture elettroniche e la Piattaforma dei Crediti Commerciali;  PagoPA, che ha lo scopo di favorire la riconciliazione automatica dei pagamenti a favore delle PA e abilitare l’erogazione di servizi on-line da parte delle stesse.

 Ultima, in ordine di tempo, è l’infrastruttura SIOPE+ che intercetta, con il massimo livello di dettaglio possibile, tutti i documenti e i flussi contabili legati ai pagamenti e agli incassi scambia-ti tra amministrazioni pubbliche e tesorieri (cfr. Fig. 1).

Caratteristiche comuni alle infrastrutture del sistema dei pagamenti pubblici sono:

 la gestione accentrate dei flussi informativi delle diverse amministrazioni pubbliche;  lo sviluppo di procedure e standard di colloquio uniformi.

comple-tamente automatizzata dei contenuti informativi scambiati con la piattaforma e facilita il processo d’integrazione tra i sistemi informativi sviluppati da un ente108 e quelli sviluppati dagli altri soggetti presenti nel proprio eco-sistema contabile (per un ente, il tesoriere e le altre PA).

Figura 1 – Le infrastrutture del sistema dei pagamenti pubblici

Fonte: Agenzia per l’Italia Digitale.