2.2 (Segue) Analisi della giurisprudenza italiana e olandese
4. La giurisprudenza Statunitense: gli sviluppi recenti Qualche considerazione a parte merita l’analisi della giurisprudenza
degli Stati Uniti d’America, a causa dall’esistenza di sviluppi recenti che hanno rivoluzionato in parte quanto sostenuto in precedenza e dall’analisi della quale non è possibile, allo stato, ricavarne indicazioni univoche.
Infatti nonostante sia agevole affermare che i giudici statunitensi hanno costantemente affermato l’immunità dalla giurisdizione per le organizzazioni internazionali, si deve rilevare che nella grande maggioranza dei casi essi hanno applicato norme pattizie o disposizioni statali che attribuivano tale immunità.
Tant’è vero che numerose sentenze prendono in considerazione la questione dell’applicazione o meno alle organizzazioni internazionali della dottrina dell’immunità ristretta, avendo riguardo però solamente al diritto interno.
Facendo un passo indietro nella nostra analisi allo scopo di segnalare gli sviluppi recenti, si deve innanzitutto ricordare che nel 1945 fu adottato
l’International Organizations Immunity Act (IOIA), nel quale si
sancisce che le organizzazioni internazionali godono della stessa immunità dalla giurisdizione riconosciuta agli Stati stranieri ed è bene rammentare che, a quel tempo, gli Stati Uniti accoglievano la teoria dell’immunità assoluta per gli Stati stranieri, in base ai principi della cortesia internazionale.
Solo a partire dal 1952, a causa della crescente attività commerciale intrapresa dagli Stati stranieri e della volontà di permettere ai soggetti che vi si contrapponessero di agire in giudizio, là dove necessario, il Dipartimento di Stato aveva inizialmente adottato una lettura più restrittiva dell’Immunità dalla giurisdizione per gli Stati Stranieri85. Successivamente la teoria dell’immunità ristretta, secondo cui i governi
stranieri godevano della presunzione di immunità dalla responsabilità civile ad eccezione dei ricorsi relativi ad attività commerciali che presentassero un nesso sufficiente con gli Stati Uniti86, venne codificata nel Foreign Sovereign Immunities Act (FSIA) del 1976.
Alla luce di questi sviluppi, si pose la questione di quale dovesse essere la portata dell’immunità dalla giurisdizione per le organizzazioni internazionali. Orbene a questo quesito la giurisprudenza statunitense ha fornito, nel corso del tempo, risposte non sempre coincidenti e spesso evasive. Ad esempio, si può menzionare una controversia concernete l’inadempimento di un contratto di costruzione di un edificio in cui la Corte adita ha applicato, trattandosi di attività di natura commerciale, la teoria dell’immunità ristretta e conseguentemente ha affermato la propria giurisdizione87.
Tuttavia, la stessa Corte, a distanza di pochi mesi, cambiò opinione, sostenendo invece che l’immunità dell’organizzazione debba intendersi come assoluta88.
La Court of Appeals (District of Columbia) invece adottò un approccio più cauto, in quanto i giudici d’appello non presero una posizione definitiva in merito all’immunità e si limitarono a constatare che la materia dei rapporti di impiego non ha natura commerciale e, per questa ragione, sarebbe sottratta in ogni caso alla giurisdizione dei tribunali statunitensi89.
86 Title 22 dello United States Code, Section 288a(b).
87 v. District Court (District of Columbia), sentenza 31.5.1977, Dupree Associates,
Inc. v. The Organisation of American States and General Secretariat of The Organisation of American States, in Int. Law Reports, vol. 63, p. 93 ss.
88 Nel caso di specie si trattava di una controversia con un dipendente. V. District
Court (District of Columbia), sentenza 28.3.1978, Broadbent v. Organization of American States, ivi, p. 163 s.
89 cfr. Court of Appeals (District of Columbia), sentenza 8.1.1980, Broadbent et al. v.
Negli anni successivi poi, si deve segnalare che numerose Corti di Appello statunitensi hanno sostenuto posizioni sostanzialmente divergenti tra di loro.
In un caso riguardante la Banca di sviluppo interamericana, per esempio, venne affermato, nella sentenza del 9.10.1998 Atkinson v. The Inter-
American Development Bank et al , che il rinvio dell’IOIA all’immunità
degli Stati stranieri non deve intendersi come recettizio delle modifiche successivamente intervenute e che, per tale ragione, l’immunità delle organizzazioni deve intendersi assoluta, in via di principio90.
Tuttavia, recentemente, la Court of Appeal (Third Circuit), nella sentenza Oss Novalka Inc. c. European Space Agency del 16.08.2010, si distanzia dal precedente ora citato e si spinge fino a considerare il rinvio alle immunità godute dagli Stati, contenuto nell’IOIA, come idoneo a recepire il passaggio all’immunità ristretta anche per le organizzazioni internazionali91.
Invece, per quanto concerne l’immunità dell’ONU, è proprio nel controverso caso Brzak 92( originato da un’accusa di molestie sessuali rivolta all’allora Alto commissario delle Nazioni Unite per i rifugiati) che non viene presa in considerazione la disputa ora analizzata e viene invece ribadito che, quale che sia la soluzione preferita in merito alla portata dell’immunità attribuita in forza dell’IOIA, l’ONU gode,
stessi termini, v. anche sentenza 13.11.1981, Tuck v. Pan American Health Organization, in Int. Law Reports, vol. 72, p. 196.
90 sentenza 9.10.1998, caso n. 97-7181, Atkinson v. The Inter-American Development
Bank et al. (disponibile all’indirizzo internet
http://www.ll.georgetown.edu/FedCt/Circuit/dc/opinions/97-7181a.html).
91 sentenza 16.8.2010, casi n. 09/3601 e n. 09/3640, Oss Novalka Inc. c. European
Space Agency, in http://www.ca3.uscourts. gov/opinarch/093601p.pdf
92 v. Court of Appeals (2^ Circuit), sentenza 8.3.2010, caso n. 09-2799-cv, Brzak e
Ishak c. United Nations e a., reperibile a http://www.ca2.uscourts.gov/opinions.htm.
nell’ordinamento degli Stati Uniti, di un’immunità assoluta in quanto la Convenzione sui privilegi e sulle immunità è self executing e prevale comunque a titolo di lex specialis.
Il tema dell’immunità giurisdizionale delle organizzazioni internazionali torna poi centrale in una recente decisione della Corte Suprema degli Stati Uniti nel caso Jam et al. v. International Finance
Corporation93.
In questa controversia, la parte convenuta dinnanzi alla Corte Suprema,
International Finance Corporation (IFC), era un’organizzazione
internazionale appartenente al World Bank Group con sede a Washington, che era impegnata nello sviluppo economico internazionale mediante la concessione di finanziamenti ad imprese private per l’esecuzione di progetti nei paesi meno sviluppati.
I destinatari dei finanziamenti erano comunque tenuti ad osservare una serie di criteri volti ad evitare, attenuare o eventualmente gestire i rischi e l’impatto ambientale e sociale, al fine di evitare la revoca dei finanziamenti stessi.
Nel caso di specie, IFC era stata citata in giudizio da un gruppo di agricoltori, pescatori e abitanti di un villaggio del Gujarat, in India, per il risarcimento dei danni ambientali causati da una centrale elettrica realizzata con i contributi erogati dall’organizzazione; doveva quindi essere analizzato il rapporto tra la IFC ed una società indiana, la
Coastal Gujarat Power Limited, e la questione della costruzione della
centrale elettrica a carbone che era la responsabile dell’inquinamento e della contaminazione dell’area ad essa circostante.
Sulla base della relazione di revisione del progetto, i ricorrenti hanno denunciato la IFC per una serie di illeciti, tra cui la mancata vigilanza sul rispetto dei Performance Standards on Enviromental and Social
Sustainability, ossia un corpus di regole imposte in via contrattuale ai
93 Corte Suprema, sentenza Jam et al. v. International Finance Corp., No. 17-1011,
586 U.S., del 27.02.2019. Il teso della decisione è reperibile online alla pagina: https:// www.supremecourt.gov/opinios/18pdf/17-1011_mkhn.pdf.
destinatari del finanziamento e soggette ad un meccanismo di valutazione interno all’organizzazione stessa.
Dinnanzi a tali accuse, l’IFC aveva invocato l’immunità dalla responsabilità civile stabilita dell’International Organization Immunity
Act (IOIA), sostenendo che ,nel caso di specie, dovesse prevalere la
concezione ampia dell’immunità dalla giurisdizione vigente nel momento dell’emissione dell’IOIA94.
I ricorrenti, di contro , affermavano che all’IFC si dovesse applicare “la stessa immunità” dalla responsabilità civile di cui godono gli Stati stranieri , e dunque quella ristretta sancita dal Foreign Sovereign
Immunities Act95.
Sul punto, la District Court del D.C. Circuit, ha giudicato la condotta dell’IFC insindacabile per effetto del riconoscimento dell’immunità giurisdizionale piena (assoluta), corrispondente a quella goduta dai Governi Stranieri al tempo dell’entrata in vigore dell’IOIA.
Tuttavia la Corte Suprema, superando questa decisione e accogliendo quindi la ragioni dei ricorrenti, ha stabilito, con la sola opinione dissenziente del giudice J. Breyer, che, alle organizzazioni internazionali, deve essere riconosciuta un’immunità dalla giurisdizione corrispondente a quella goduta dagli Stati stranieri, in forza del rinvio operato dall’IOIA alle stesse condizioni di trattamento già in vigore nei confronti dei Governi stranieri; la Legge approvata nel 1945, infatti, prevedeva che le organizzazioni godessero della “same immunity from
suit and every form of judicial process as it is enjoyed by foreign governments”96.
E quindi, essendo la tesi “dell’immunità ristretta” ormai accolta pacificamente nella legislazione statunitense, come previsto anche nel
94 V. supra p. 39
95 Foreign Sovereign Immunities Act (FSIA) del 1976. 96 22 U.S.C., par. 288a(b).
Foreign Sovereign Immunities Act (FSIA), il rinvio, ora menzionato,
imponeva di ritenere applicabile la stessa regola anche nei confronti delle organizzazioni internazionali.
Secondo la Corte, proprio la formulazione impiegata nella redazione dell’IOIA va interpretata nel senso di rendere le immunità, di cui godono, da un lato, le organizzazioni internazionali, e dall’altro, gli Stati stranieri, equivalenti senza soluzione di continuità.
Inoltre la Corte si spinge oltre ed impone una interpretazione più fedele al tenore della norma di rinvio (IOIA), allo scopo di modellare il contenuto dell’immunità riconosciuta alle organizzazioni su quello già disegnato dalla FISIA per gli Stati stranieri; Per la Suprema Corte è infatti necessario accertare il contenuto e i limiti dell’immunità giurisdizionale riconosciuta agli Stati stranieri nel momento in cui la questione (rispetto alla quale l’immunità dell’organizzazione viene in contestazione) è sorta e non in quello in cui la norma di rinvio (contenuta nell’IOIA) è stata adottata. Si deve segnalare che il ragionamento della Corte appare chiaro e lineare: se il legislatore del 1945 avesse deciso di riconoscere alle organizzazioni internazionali un’immunità dalla giurisdizione di carattere assoluto, duraturo e insuscettibile di diverso apprezzamento, lo avrebbe affermato in modo esplicito, senza legare le sorti di tale immunità a quella riconosciuta ai Governi stranieri97. Inoltre questa interpretazione è avvallata dall’applicazione del canone interpretativo secondo cui, là dove una norma faccia riferimento ad un argomento generale, si considera che il riferimento vada al diritto nelle forme in cui è in vigore nel momento in cui insorge la questione sulla norma. Di contro, se la norma fa riferimento ad un testo legislativo preciso, si ritiene che il riferimento riguardi il teso così com’era in vigore al momento dell’emanazione della norma che opera il rinvio senza tener conto di ulteriori ed eventuali modifiche successive.
97 Nicola Colacino, Organizzazioni Internazionali e immunità ristretta per
relationem secondo una recente decisione della Corte Suprema degli Statui Uniti, SIDblog.
In questa circostanza, il rinvio operato dall’International Organization
Act riguardava un Corpus di diritto in “possibile evoluzione” e non una
previsione legislativa specifica; infatti la stessa locuzione utilizzata nell’IOIA “immunità di cui godono i governi stranieri” è un concetto con un contenuto che si può determinare solo con riferimento alle norme poste a disciplina dell’immunità degli Stati stranieri98.
Per questa ragione, La Corte Suprema ha rigettato l’argomentazione sostenuta dalla difesa della IFC, in base alla quale le immunità riconosciute alle organizzazioni internazionali e agli Stati Stranieri non potrebbero essere messe in correlazione tramite un mero rinvio formale poiché, nei due casi, l’istituto (e cioè l’immunità giurisdizionale) persegue finalità differenti, tra loro infungibili.
Secondo la Corte infatti, tale obiezione non può essere accolta dal momento che il c.d. Reference canon (IOIA) prelude all’interprete indagini ulteriori riguardo al diverso contenuto o al differente scopo perseguito dall’immunità nei confronti degli Stati e delle organizzazioni internazionali; e quindi ogni elemento di valutazione estraneo dalla lettera della legge non può contribuire alla formazione del convincimento della Corte.
Infine la stessa Supreme Court ha, comunque, riconosciuto che la concessione di una forma ristretta di immunità giurisdizionale potrebbe rischiare di incidere negativamente sulle Banche internazionali per lo sviluppo, le quali sovente utilizzano strumenti commerciali per adempiere ai loro scopi.
Tuttavia, la Corte ha stabilito che tutte le preoccupazioni sorte al riguardo sono in realtà eccessive; infatti l’IOIA stabilisce solamente delle regole di base che possono essere superate dall’atto costitutivo dell’organizzazione internazionale dove è lecito stabilire un diverso livello di immunità.
98 Servizio Studi, Corte Costituzionale (area di diritto comparato), Segnalazioni
In ultimo, non tutte le attività delle Banche per lo sviluppo sono necessariamente definite commerciali, e anche nei casi in cui lo siano, il FSIA prevede ulteriori condizioni che debbono essere soddisfatte prima di poter procedere in sede giudiziale.
Al di là di questi ultimi sviluppi, si deve segnalare che all’interno della giurisprudenza statunitense si riscontrano poche pronunce che offrono una qualche risposta in ordine al fondamento dell’immunità dalla giurisdizione delle organizzazioni internazionali.
A favore del fondamento consuetudinario dell’immunità si può menzionare come maggiormente rilevante la sentenza relativa al caso
Mendaro v. World Bank; La controversia in questione coinvolgeva La
Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo(BIRS) e una sua ex dipendente99.
La particolarità di questa sentenza risiede nel fatto che esisteva una disposizione pattizia, ossia l’art VII par 3 degli Articles Of Agreement della BIRS100, la quale sanciva, in termini decisamente generali, la giurisdizione dei tribunali statali per le controversie di cui è parte la BIRS. Tuttavia, i giudici, nel caso di specie, non hanno tenuto conto della circostanza ora menzionata e hanno così negato la propria giurisdizione.
Secondo la Court of Appeal (District of Columbia) infatti, la norma in
99 Court of Appeals, District of Columbia, 27.9.1983, Mendaro v. World Bank, in Int.
Law Reports, vol. 99, p. 92.
100 Art. VII, par. 3: «Actions may be brought against the Bank only in a court of
competent jurisdiction in the territories of a member in which the bank has an office, has appointed an agent for the purpose of accepting service or notice of process, or has issued or guaranteed securities. No actions shall, however, be brought by members or persons acting for or deriving claims from members. The property and assets of the Bank shall, wheresoever located and by whomsoever held, be immune from all forms of seizure, attachment or execution before the delivery of final judgment against the Bank».
questione (ossia l’art VII par 3 degli Articles Of Agreement) doveva essere interpretata in maniera restrittiva nel senso di escludere l’immunità dalla giurisdizione solo per le cause relative alle attività esterne della BIRS (come prestiti, obbligazioni, ecc. ecc.) senza incidere sull’immunità per le controversie in materia di impiego, goduta dalla BIRS sulla base del diritto consuetudinario.
Orbene questa pronuncia rappresenta un precedente solo per quelle controversie in materia di impiego che riguardano un’organizzazione internazionale di cui gli Stati Uniti sono membri.
Inoltre si deve segnalare che qualche anno prima di questa pronuncia, in un altro caso riguardante la Banca Interamericana di sviluppo ed il beneficiario di un prestito101, la stessa Corte non aveva esitato a negare l’immunità adottando, questa volta, una interpretazione estensiva della Sez 3 della Carta istitutiva della Banca, la cui formulazione è pressoché identica a quella dell’atto costitutivo delle BIRS102.
Esistono poi ulteriori pronunce in cui si riscontrano valutazioni di diversa natura e che, per tale ragione, potrebbero impedire di considerare la giurisprudenza statunitense come orientata in una direzione univoca.
A titolo di esempio possiamo menzionare una controversia commerciale riguardante l’International Tin Council103 nella quale viene chiaramente stabilito che, laddove non sia applicabile ad una organizzazione
101 Costui lamentava che la concessione di un finanziamento a un suo concorrente, in
quanto poco prudente, aveva determinato la violazione dell’obbligo, previsto a carico della Banca nel contratto di prestito, di valutare con accortezza le richieste di
finanziamento dei concorrenti.
102 Court of Appeals, District of Columbia, 13.7.1967, Lutcher S.A. Celulose e Papel
Candoi v. Inter-American Development Bank, in Int. Law Reports, vol. 42, p. 139.
103 Supreme Court, New York County, 25.1.1988, International Tin Council v.
internazionale la legislazione statale104, quest’ultima non ha diritto a godere dell’immunità dalla giurisdizione sul territorio statunitense. Inoltre in tale pronuncia si afferma che gli Stati Uniti non hanno l’obbligo di attribuire alcun effetto, nel proprio ordimento, al provvedimento interno con cui un altro Stato ha riconosciuto l’immunità dalla giurisdizione ad un’organizzazione internazionale; Nel caso specifico infatti L’ITC invocava l’applicazione del principio dell’International comity rispetto al provvedimento con cui il Regno Unito riconosceva all’organizzazione l’immunità dalla giurisdizione (in esecuzione dell’Accordo di sede stipulato con l’ITC).
Quel che appare dall’analisi compiuta è che i giudici statunitensi hanno espresso posizioni differenti in ragione della singola organizzazione internazionale considerata e quindi si potrebbe sostenere che manchino all’interno della giurisprudenza statunitense i caratteri della stabilità e dell’uniformità che invece sarebbero idonei a ricavare degli spunti utili ai fini della rilevazione di un’eventuale prassi consuetudinaria105.