3.2 (segue) L’ammissibilità di restrizioni al diritto di accesso alla giustizia da parte dei singol
4.1 Le posizioni espresse dalla giurisprudenza interna degli Stat
Occorre fin da subito sottolineare che la giurisprudenza statale non manifesta un atteggiamento omogeneo rispetto al bilanciamento tra l’immunità dalla giurisdizione delle organizzazioni internazionali e l’accesso a mezzi di ricorso da parte dei singoli.
Gli sviluppi più interessanti riguardo tale materia si sono manifestati in un periodo relativamente recente a differenza di quanto è avvenuto per il fondamento dell’immunità giurisdizionale delle organizzazioni internazionali, esplorato ormai da alcuni decenni da parte delle Corti statali.
E’ comunque necessario tener presente che la grande maggioranza della casistica in tale ambito concerne controversie di natura lavoristica, la maggior parte delle quali ha per oggetto questioni di natura contrattuale, mentre solamente una limitata percentuale affronta temi di responsabilità extra-contrattuale.
I giudici italiani e francesi, in numerose sentenze aventi ad oggetto controversie di natura lavoristica158, hanno optato per l’applicazione della norma sull’immunità giurisdizionale dell’organizzazione interessata senza porsi il problema del rischio del diniego di giustizia per il singolo contrapposto all’organizzazione.
158 In Francia, v. Tribunal civil de Versailles, 2^ ch., 27.7.1945, Chemidlin c. Bureau
international des Poids et Mesures, in A.C. KISS, Répertoire de la pratique française en matière de droit international public, t. V, Paris, 1962, p. 116; Tribunal civil de Versailles, 2^ ch., 27.7.1951, Procureur général près la Cour de Cassation c. Sté Immobilière Dehodencq, in Rev. crit. dr. int. privé, 1954, p. 612; Cour d’appel de Paris, 21^ ch., 18.6.1968, Klarsfeld c. Office franco-allemand pour la jeunesse, in Clunet, 1969, p. 671; Cassation, ch. soc., 24.5.1978, Bellaton c. Agence spatiale européenne, in Bull. civ., 1978, V, p. 298; Cassation, 1^ ch. civ., 14.11.1995, Hintermann c. Union de l’Europe occidentale, in Clunet, 1997, p. 141; Cassation, 1^ ch. civ., 8.11.1988, Institut International du Froid c. Elkaim, in Bull. civ., 1988, I, p. 211, nonché in Int. Law Reports, vol. 113, p. 438.
Questo tipo di atteggiamento, seguito dai giudici italiani e francesi, può ritenersi più frequente e comprensibile, anche se non condivisibile, in un’epoca meno recente, in cui la normativa sui diritti umani non era ancora sviluppata o, se esistente, non ancora così radicata nella coscienza della comunità internazionale nel suo complesso; Tuttavia si deve sottolineare che anche in anni recenti si registra un atteggiamento simile anche da parte di giudici di altri paesi159.
Esistono inoltre altri casi in cui le Corti statali hanno considerato l’eventualità di un diniego di giustizia ma hanno tuttavia ritenuto che, in tali controversie, non si producesse alcuna conseguenza per il godimento dell’immunità medesima; Per tali giudici infatti l’ordinamento statale doveva essere considerato inidoneo ad occuparsi di questioni che erano rilevanti per il “foro interno” dell’organizzazione o disciplinate da norme di origine internazionale; si tratta, anche in queste ipotesi, di contenzioso lavoristico (tranne qualche rara eccezione),
159 In India, v. Corte Suprema, sentenza 14.2.2003, caso n. 5800/99 e a., Bassi Reddy
c. International Crops Research Institute for the Semi-Arid-Tropics (ICRISAT). Per il Kenya, v. Alta Corte di Nairobi, sentenza 11.3.2011, caso n. 501/2007, Caroli Omondi c. African Trade Insurance Agency, reperibile a
http://www.kenyalaw.org/CaseSearch/index.php, in part. p. 3.
In Uruguay, v. Corte Suprema, sentenza n. 38 del 9.2.2005, Gutiérrez Puppo, María Cecilia c/Secretaría Administrativa del MERCOSUR s/demanda laboral; sentenza n. 249 del 1.4.2005, Carvalho de Olivera, Raulino c/Secretaría Administrativa del MERCOSUR s/ demanda laboral; sentenza n. 250 del 1.4.2005, Mackinnon Gómez, Maureen Margaret c/ Secretaría Administrativa del MERCOSUR s/demanda laboral. Si tenga presente che nel secondo e terzo caso i ricorrenti potevano presentare una domanda presso il Tribunale amministrativo del Mercosur, istituito il 10.11.2003 (come affermato dalla Secretaría Administrativa del Mercosur nelle sue allegazioni), mentre i ricorrenti del primo caso non disponevano di questa possibilità: ciononostante, la Corte Suprema giunge alle stesse conclusioni (pieno riconoscimento dell’immunità) senza accennare minimamente a tale profilo.
e si deve sottolineare che sentenze più risalenti nel tempo160 sono comunque affiancate da pronunce rese negli ultimi anni161.
Nelle sopraindicate sentenze i giudici nazionali mostrano dunque una scarsa attenzione nei confronti dell’individuo e, a testimonianza di questo atteggiamento, è bene sottolineare che sovente i giudici hanno anche negato al singolo sia il diritto alla protezione diplomatica nei confronti del proprio Stato sia il diritto ad un risarcimento o indennizzo nel caso in cui la protezione non fosse stata esercitata o non avesse comportato un risultato soddisfacente per il singolo162.
160 Per il contenzioso di natura lavoristica, v. Cassazione del Regno d’Italia (s.u.),
26.2.1931, Istituto internazionale di agricoltura c. Profili, cit., p. 388; Trib. Roma, 12.6.1965, Marrè c. Unidroit, cit., p. 150; Cass. n. 1266/1975, C.I.M.E. c. Di Banella Schirone, cit., p. 823; U.S. Court of Appeals, District of Columbia, 27.9.1983, Mendaro v. World Bank, cit., p. 98, nota n. 41. Adde, per l’Italia, v. Cass. (s.u.), 4.6.1986, n. 3732, Istituto di Bari del C.i.h.e.a.m. c. Sindacato U.I.L.-Scuola di Bari e Camera del lavoro CGIL e Sindacato Scuola CGIL di Bari, in Rivista di diritto internazionale, 1987, p. 184 (ove si afferma che la garanzia costituzionale, di cui all’art. 24 Cost., non opera in quanto lo Stato italiano, avendo acconsentito alla concessione dell’immunità all’ente, avrebbe manifestato il disinteresse del proprio ordinamento per i rapporti su cui essa insiste, in quanto estranei alla sua fenomenologia e dunque insuscettibili di essere di per sé assoggettati alla sua disciplina). Negli stessi termini, v. anche la sentenza n. 3733, di pari data, Istituto di Bari del C.i.h.e.a.m. c. Paradiso, inedita.
Per la questione dei danni causati da un’operazione militare delle Nazioni Unite, cfr. Tribunal civil Bruxelles, 2^ ch., 11.5.1966, Manderlier c. O.N.U. et Etat belge, in Journal des Tribunaux, 1996, p. 721 ss.; Cour d’appel Bruxelles, 2^e ch., 15.9.1969, Manderlier c. O.N.U. et Etat belge, in Pasicrisie Belge, 1969, II, p. 247.
In una sentenza della Corte suprema olandese relativa al Tribunale dei reclami Iran/ Stati Uniti, non è stato censurato il meccanismo previsto nei contratti di impiego, ai sensi del quale ogni controversia tra il dipendente ed il Segretario generale (il quale rappresenta il Tribunale nelle questioni di impiego) viene trattata e decisa dal Tribunale stesso in unica e definitiva istanza: cfr. Hoge Raad (Corte Suprema), 20.12.1985, Ary Spaans v. Iran-United States Claims Tribunal, in Netherlands Y.B. Int. Law, 1987, p. 357 (in part., § 3.3.4).
161 Cour suprême du Niger (Chambre judiciaire), sentenza n. 06-282-C del 23.11.2006,
Société Nigérienne de Banque c. Société d’Exploitation Commerciale du Niger e La Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO), reperibile a http://www.juricaf.org/ arret/NIGER-COURSUPREME-20061123-06282C (questione di responsabilità extracontrattuale sorta nel contesto dell’attività bancaria).
162 V. le sentenze belghe nel caso Manderlier, cit. In termini problematici, cfr. Conseil
fédéral suisse, 30.10.1996, Comtrade S.A. c. DFAE, in Revue suisse droit int. et européenne, 1997, p. 668 ss.: dopo aver premesso che il diritto internazionale non conferisce al singolo alcuna pretesa nei confronti del proprio Stato e che il diritto svizzero vieta esclusivamente decisioni arbitrarie in tema di esercizio della protezione diplomatica, si esclude l’arbitrarietà del comportamento delle autorità svizzere, in quanto nella situazione controversa non era configurabile una violazione del diritto internazionale da parte dell’organizzazione.
Solo recentemente la Corte di Cassazione francese ha mostrato una sorta di “pentimento tardivo”163 in cui si può leggere l’imbarazzo per quelle soluzioni che non hanno preso in adeguata considerazione la posizione dei singoli. Infatti la Suprema corte ha emanato nel 1995 una sentenza in cui applicava alla lettera una disposizione pattizia in tema di immunità e non faceva nessuno cenno al problema dell’eventuale diniego di giustizia a danno del singolo164; Tuttavia proprio nel rapporto annuale sull’attività della Corte di Cassazione del 1995 tale sentenza fu lo spunto per esprimere gravi preoccupazioni per la tutela dei singoli e per auspicare così un intervento chiarificatore da parte della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo165.
Infatti, dopo che nel 1999 la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha adottato le note sentenze nei casi Waite-Kennedy e Beer-Regan166, la Camera sociale della Cassazione ha cominciato a riconsiderare il proprio atteggiamento ( tale aspetto verrà poi analizzato in seguito). Vi sono inoltre tutta una serie di pronunce che si contrappongono alla casistica sopra richiamata, in cui si riscontra la volontà da parte dei giudici di prendere in considerazione l’esigenza di tutela giurisdizionale dei singoli. Si possono menzionare alcuni casi meno recenti in cui la Corte di Cassazione italiana ha impiegato una tecnica indiretta consistente nell’evocare esigenza di tutela giurisdizionale dei singoli per giustificare un’interpretazione restrittiva della norma attributiva dell’immunità e, di conseguenza, anche la sua disapplicazione nel caso concreto.
163 Cfr Marcello Di Filippo, Immunità dalla giurisdizione versus diritto di accesso alla
giustizia: il caso delle organizzazioni internazionali, p 103.
164 Cfr. sentenza 14.11.1995, Hintermann c. UEO, cit. 165 Cfr. Cour de Cassation, Rapport annuel 1995. 166 Su tali casi v. infra Par 5.
In particolare nel caso Maida c. Amministrazione per gli aiuti
internazionali Sezioni unite civili, sentenza 27 maggio 1955, n. 1613,
la Cassazione ritenne impossibile l’esecuzione di una clausola arbitrale e pertanto, sebbene avesse riconosciuto in via di principio la sottrazione dei rapporti di impiego alla giurisdizione italiana, affermò la competenza del giudice ordinario, dopo aver enfatizzato la «necessità non sopprimibile» che la controversia in esame avesse un giudice che la risolvesse ed aver rilevato alcuni elementi di collegamento tra lo statuto del personale e la legislazione lavoristica italiana.
Nel caso FAO c. Colagrossi, Cass. n. 5942/1992, si parla di «necessario coordinamento delle immunità giurisdizionali ... con il principio della tutela in giudizio dei diritti e degli interessi legittimi dei cittadini, sancito dall’art. 24 Cost.» e non si attribuisce valore a una clausola compromissoria inserita nel contratto intercorso tra le parti in quanto «le parti non avevano il potere di estendere convenzionalmente i limiti dell’immunità giurisdizionale della FAO, che sono implicito contenuto di inderogabili principî di diritto internazionale e dell’applicazione di principî costituzionali interni, con i quali la concessione della immunità deve coordinarsi».
Una simile impostazione emerge implicitamente anche nel caso Centro
internazionale di perfezionamento professionale e tecnico di Torino (OIL) c. Tirone, n. 11781/1992 in cui la Cassazione, dopo aver rilevato
che il Centro non era qualificabile come un organo dell’ILO, ha negato la possibilità di applicare analogicamente le norme valide per questa organizzazione, in quanto si tratterebbe di una «deroga al fondamentale principio della territorialità della giurisdizione»: E’ ben possibile individuare in questa chiara affermazione la preoccupazione per la tutela del singolo, a fronte di un quadro normativo convenzionale che, ad avviso della Corte, non consentiva di affermare con certezza l’immunità a favore del Centro.
E’ bene precisare che anche Corti di merito o di vertice di altri Stati, appartenenti a tradizioni giuridiche diverse da quella italiana, attraverso l’applicazione della dottrina della c.d. immunità ristretta e con una lettura ampia della categoria degli atti iure gestionis, hanno utilizzato un’interpretazione restrittiva della norma attributiva dell’immunità all’organizzazione internazionale interessata e hanno concluso per la sua disapplicazione nel caso concreto167.
167 In Zimbabwe, la Corte suprema ha applicato la dottrina dell’immunità ristretta per
affermare la propria giurisdizione in una controversia lavoristica concernente un’entità qualificata come organizzazione internazionale, evidenziando fra l’altro la necessità di offrire agli individui l’accesso alla giustizia: cfr. sentenza n. SC 48/03 del 13.1.2004, caso n. 147/02, International Committee for the Red Cross c. Sibanda e Ngangura, reperibile a http://www. saflii.org/zw/cases/ZWSC/2004/115.pdf, in part. pp. 5-7. In Kenya, la Corte d’appello di Nairobi ha realizzato un’interpretazione restrittiva dell’Order con cui l’Esecutivo aveva attribuito alla convenuta un’immunità piena dalla giurisdizione, rilevando come questa non potesse valere per le controversie commerciali, dato che il diritto internazionale offre indicazioni diverse (come dimostrato dall’evoluzione prodottasi con riguardo all’immunità degli Stati) e che occorre offrire tutela giurisdizionale ai clienti della convenuta (che altrimenti rimarrebbero «with absolutely no protection»): sentenza 13.8.1999, caso n. 255/98, Tonono- ka Steels Limited v. The Eastern and Southern Africa Trade and Development Bank, in part. pp. 7-12 dell’opinione del giudice Kwach e la parte finale dell’opinione del giudice Lakha (entrambe le opinioni sono reperibili a http://www.kenyalaw.org/CaseSearch/index.php).
Per un ragionamento analogo in una controversia di carattere civilistico, v. Corte Suprema de Justicia di El Salvador (Sala de lo Constitucional), sentenza 20.8.2002,
caso n. 25-S-95, reperibile a
http://www.jurisprudencia.gob.sv/VisorMLX/Documento/Busque- daLibre.aspx, § IV.2. La Corte Costituzionale della Georgia ha ritenuto possibile interpretare restrittivamente una norma pattizia attributiva dell’immunità (di cui il ricorrente privato lamentava la contrarietà alle norme costituzionali sull’accesso alla giustizia), rilevando che nell’ambito della prassi internazionale le organizzazioni godono dell’immunità solo per le attività strettamente necessarie per il perseguimento delle loro funzioni e che, tra queste, non rientrano le relazioni con i propri dipendenti. Essendo giunta a questo risultato interpretativo, la Corte esclude qualsiasi contrasto con la Costituzione per quanto riguarda le controversie lavoristiche, rispetto alle quali sussiste pertanto la giurisdizione dei tribunali georgiani: cfr. sentenza 21.5.2002, caso n. 8/177/2, Shota Bitadze c. International Red Cross Committee (ICRC),
reperibile a http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/full/eur/geo/ eng/geo-2002-1-001.
Cfr. altresì la sentenza della U.S. Court of Appeals (3^ Circuit) del 16.8.2010, casi n. 09/3601 e n. 09/3640, Oss Novalka Inc. c. European Space Agency, reperibile a http:// www.ca3.uscourts.gov/opinarch/093601p.pdf: la Corte – prendendo le distanze dal precedente Atkinson della Court of Appeals (District of Columbia), deciso nel 1998 – arriva ad applicare la dottrina dell’immunità relativa alle organizzazioni designate ai sensi dello IOIA, in ragione dell’evoluzione determinatasi con riguardo all’immunità degli Stati ai sensi del FSIA e del rinvio contenuto nell’IOIA al contenuto delle immunità godute dagli Stati.
In particolare si può menzionare la giurisprudenza della Corte Costituzionale della Colombia; Tale Corte infatti ha sviluppato un indirizzo giurisprudenziale consolidato in base al quale l’immunità delle organizzazioni internazionali, al pari di quella degli Stati, deve essere intesa come ristretta agli atti iure imperii.
Per questa ragione l’immunità giurisdizionale delle organizzazioni internazionali non può essere invocata per le controversie con funzionari e dipendenti che hanno la cittadinanza colombiana o la residenza permanente nel territorio nazionale; inoltre questa conclusione raggiunta dalla corte non viene inficiata dal fatto che un accordo di sede o un accordo relativo alle immunità dell’organizzazione internazionale contempli tale garanzia in termini assoluti, senza fare cenno alle controversie lavoristiche o all’obbligo di predisporre strumenti alternativi di soluzione delle controversie.
La giustificazione della limitazione delineata dalla Corte Costituzionale Colombiana è rappresentata dall’esigenza di garantire la difesa dei diritti degli individui che vivono all’interno del territorio colombiano.
Tale esigenza, oltre ad essere un compito primario delle autorità statali, non contrasterebbe, nella fattispecie considerata, con la parallela esigenza di non ostacolare le organizzazioni internazionali ospitate in Colombia nell’esercizio delle loro funzioni168.
E’ opportuno segnalare che un ragionamento analogo è stato condotto dalla Corte anche con riguardo ad attività c.d. iure gestionis in cui l’ente agisce come un qualsiasi soggetto privato (ad esempio contratti commerciali, registrazioni di marchi e brevetti)169.
168V. Corte Constitucional, sentenza C-788/2011 del 20.10.2011, caso LAT-365,
Revisión de constitucionalidad del “Acuerdo de Cooperación y Régimen de Privilegios e Inmunidades entre la Organización Internacional para las Migraciones y el Gobierno de la República de Colombia”, y de la Ley 1441 del 23 de febrero de 2011, por medio de la cual fue aprobado, in part. §§ 3.1.3.1-3.1.3.4.
169 La Corte costituzionale così si è espressa nella sentenza n. C-137/96 del 9.4.1996,
caso n. LAT-052, Revisión de la Ley 208 de 1995 “Por medio de la cual se aprueba el ‘Esta- tuto del Centro Internacional de Ingeniería Genética y Biotecnología’ hecho en Madrid el 13 de septiembre de 1983”: «la celebración de contratos mercantiles o
Infine la Corte Costituzionale e il Consiglio di Stato colombiano hanno precisato che nelle controversie in cui si applica la regola dell’immunità dell’organizzazione internazionale, il soggetto privato che non ha potuto accedere a mezzi giurisdizionali di tutela ha diritto di ottenere dallo Stato colombiano un risarcimento per i danni così subiti170.