L’obbligo di predisporre adeguati Strumenti alternativi di tutela

In numerose convenzioni multilaterali e negli accordi di sede sono incluse previsioni che sanciscono a carico dell’organizzazione internazionale interessata l’obbligo di predisporre adeguati (o “appropriati” secondo la terminologia) meccanismi alternativi di tutela, azionabili da soggetti privati. Infatti tranne rare eccezioni, può essere considerato un dato costante della prassi convenzionale l’inserimento, accanto alle norme attributive dell’immunità, di specifiche disposizioni che sanciscono tale obbligo a carico della singola organizzazione per la

234 _{M.I. Papa, Immunità delle Nazioni Unite dalla giurisdizione e rapporti tra CEDU}

e diritto delle Nazioni Unite: la decisione della Corte europea dei diritti umani nel caso dell’Associazione Madri di Srebrenica, p 32 ss.

235 _{v. Corte europea dei diritti umani: Waite e Kennedy c. Germania, cit., p. 122 e}

nel medesimo senso Chapman c. Belgio, cit. p. 127.

soluzione delle controversie con soggetti privati o delle controversie di diritto privato.

Tuttavia la presenza dell’obbligo di predisporre adeguati meccanismi alternativi di tutela presenta delle caratteristiche che meritano di essere evidenziate.

Innanzitutto, da un punto di vista tecnico-formale, tale obbligo non viene mai presentato come un presupposto per il godimento dell’immunità dell’organizzazione.

In secondo luogo negli accordi sui privilegi e le immunità, la disposizione sulle vie di ricorso alternative è spesso collocata nella parte finale del testo (accanto alle norme sulla soluzione delle controversie internazionali, tra Stati membri o tra uno Stato e l’organizzazione medesima), mentre l’immunità dalla giurisdizione per la singola organizzazione internazionale viene sancita nelle prime disposizioni di tali accordi.

Solamente in rare occasioni si specifica che l’obbligo di predisporre adeguati strumenti alternativi di tutela costituisce una conseguenza dell’esistenza dell’immunità236. Secondo una prima interpretazione sarebbe pertanto possibile concludere che il contenuto delle norme non permette di configurare l’obbligo di predisporre adeguati mezzi di soluzione delle controversie come presupposto applicativo dell’immunità giurisdizionale della singola organizzazione.

Inoltre anche un’eventuale inadempimento di detto obbligo, alla luce di queste considerazione, potrebbe essere fatto valere solo dallo Stato interessato con gli strumenti tipici delle relazioni internazionali (proteste, negoziati, mezzi arbitrali di soluzione delle controversie ritorsioni,

236 _{V., ad esempio, l’art. VI, sez. 8 dell’Accordo di sede concluso dal Governo}

italiano con l’IDLI (cit. infra, nota 16), ove si prevede che «stanti le immunità previste» nelle sezioni precedenti della medesima disposizione, l’ente «prevederà opportune disposizioni per istituire sistemi di soluzione» delle controversie. Negli stessi termini, v. anche l’art. VI, sez. 8 dell’accordo con l’Unione Latina. 


contromisure); mentre il singolo potrebbe tutt’al più aspirare, nelle fattispecie concrete, alla protezione diplomatica del proprio Stato. Senonché risulta necessario verificare queste conclusioni alla luce degli orientamenti della giurisprudenza e della dottrina recente.

E’ infatti possibile individuare degli approcci interpretativi in cui si colloca in una posizione di rilievo primario l’esigenza di offrire vie di ricorso al singolo e che, pertanto, esigono una lettura diversa dei presupposti applicativi della regola sull’immunità.

Ai fini espositivi può essere utile prendere in considerazione quali sono gli strumenti utili a risolvere il potenziale contrasto tra l’esigenza di indipendenza delle organizzazioni internazionali e la tutela giurisdizionale del singolo; concentriamo pertanto l’analisi su modalità con cui la questione dell’immunità viene posta in relazione con quella dell’accesso alla giustizia per i singoli.

Una prima tecnica percorribile consiste nello stabilire che l’immunità dalla giurisdizione non operi rispetto a determinate fattispecie di contenzioso in cui si ritiene che l’interesse delle controparti private ad avere accesso alle Corti statali competenti debba prevalere rispetto all’interesse dell’organizzazione internazionale.

Si fa riferimento, ad esempio, a quelle previsioni contenute nei trattati istitutivi di organizzazioni finanziarie, sia regionali che universali237, concernenti le controversie sorte in relazione alle attività di prestito e di raccolta di capitali svolte da dette entità; oppure si pensi a quegli accordi di sede in cui si stabilisce che non sussiste alcuna immunità per il contenzioso derivante da danni provocati dalla circolazione di

237_{Cfr . l’Accordo istitutivo (ArticlesofAgreement) della Banca internazionale per la}

ricostruzione e lo sviluppo (art. 7, sez. 3): «Actions may be brought against the Bank only in a court of competent jurisdiction in the territories of a member in which the Bank has an office, has appointed an agent for the purpose of accepting service or notice of process, or has issued or guaranteed securities. No actions shall, however, be brought by members or persons acting for or deriving claims from members».

autoveicoli dell’organizzazione238, per quello contrattuale e per le azioni riconvenzionali239.

Una seconda modalità con cui si mette in relazione la questione dell’immunità con quella dell’accesso alla giustizia per i singoli, consiste, come anticipato, nell’ includere ( in Convenzioni Multilaterali e Accordi di sede) previsioni concernenti l’obbligo dell’organizzazione di predisporre appropriati o adeguati meccanismi alternativi di tutela. Solitamente in tali disposizioni, istitutive dell’obbligo, si fa riferimento alle controversie originate da contratti oppure da altre questioni di carattere privatistico240. Preme tuttavia rilevare che nonostante possa sembrare che gli strumenti alternativi istituiti sulla base di tali disposizioni si riferiscano solamente alle controversie con soggetti esterni all’organizzazione, nella prassi applicativa sono le stesse organizzazioni a far rientrare nell’ambito di applicazione degli strumenti alternativi anche le controversie con il personale , sia quello reclutato localmente sia a quello sottoposto al regime dei funzionari internazionali241.

238_{Questo vale, ad esempio, per gli accordi di sede c.d. di seconda generazione}

conclusi dalla Spagna, su cui v. Á. CHUECA SANCHO, Acuerdos de sede, cit., pp. 197-198.

239 _{Ad esempio, v. l’art. 8 dell’Accordo di sede tra Interpol e El Salvador, firmato a}

San Salvador il 25.6.2001.

240 _{La Convenzione sulle Nazioni Unite (sez. 29 dell’art. VIII), quella sulle}

Istituzioni specializzate (sez. 31 (a) dell’art. IX) e quella sull’Organizzazione degli Stati americani (art. 12) rimettono alla discrezionalità della singola organizzazione la definizione di «appropriate modes of settlement of disputes» nascenti da «contracts or other disputes of a private law character» (oppure «disputes of private

character») di cui sia parte l’organizzazione stessa. In termini analoghi si esprimono anche testi più recenti, quali l’art. 26, par. 1, dell’Accordo di sede tra

l’Organizzazione per la proibizione delle armi chimiche ed i Paesi Bassi (in L. WOOLLOMESS TABASSI, op. cit., p. 329); l’art. 26, par. 1 dell’Accordo sui privilegi e le immunità del Tribunale internazionale per il diritto del mare (v. doc. SPLOS/25 del 5.6.1997).

241_{In tal senso, v. le lettere del Direttore generale della FAO del 19.12.1986 e del}

Direttore generale dell’OIL del 21.12.1992 al rappresentante permanente italiano presso le due organizzazioni, nelle quali si illustrano i metodi appropriati per l’esecuzione dell’obbligo di cui alla sez. 31 (a), art. IX della Convenzione sulle istituzioni specializzate, metodi tra i quali vengono descritti per primi quelli

In altre ipotesi poi le organizzazioni internazionali fanno leva sulla competenza, esplicitamente riconosciuta nei trattati istitutivi, ad adottare il regolamento del personale (le c.d. staff rules) per attribuire loro il potere di regolamentare gli aspetti disciplinari (e, di solito, anche quelli di soluzioni delle controversie che non siano state risolte in via amichevole242_{) oppure il potere di istituire un apposito tribunale} amministrativo interno243_.

Un altro aspetto da sottolineare è rappresentato dal fatto che non sempre vi sono indicazioni specifiche su cosa s’intenda per “appropriati mezzi alternativi di soluzione delle controversie”.

In alcuni casi, soprattutto negli accordi di sede, si specifica che l’obbligo di predisporre “adeguati mezzi alternativi di tutela” si sostanzia nel fornire ai soggetti privati una forma di tutela equivalente all’ordinario accesso alla giustizia statale (consistente spesso nella possibilità di sottoporre la controversia ad una procedura arbitrale attivabile unilateralmente)244 o nel rinunciare all’immunità nei casi di

concernenti le controversie in materia di lavoro: v. F. POCAR-T. TREVES-R. CLERICI-P. DE CESARI-F. TROMBETTA PANIGADI, Codice delle convenzioni, cit., p. 1805 ss. e p. 1827 ss.

242_{V. ad esempio l’art. XI, regulation 11.3 delle Staff Rules adottate}

dall’Organizzazione per la proibizione delle armi chimiche, doc. C-I/DEC.68 del 22.5.1997: sulla base di tale previsione, l’Organizzazione ha accettato la

giurisdizione dell’ILOAT (cfr. la lettera del 2.7.1997, riportata in ILO, doc. GB.270/PFA/16 dell’11.10.1997).

243 _{Si veda, per tutti, la vicenda che ha portato l’AG dell’ONU a dar vita al UNAT,}

che è stata oggetto di un Parere consultivo della Corte internazionale di giustizia: Parere del 13.7.1954, Effet de jugements du tribunal administratif des N.U. accordant indemnité, in CIJ Recueil, 1954, p. 47.

244 _{L’art. 21 dell’Accordo generale sui privilegi e le immunità del Consiglio}

d’Europa recita: «Any dispute between the Council and private persons regarding supplies furnished, services rendered or immovable property purchased on behalf of the Council shall be submitted to arbitration, as provided in an administrative order issued by the Secretary-General with the approval of the Committee of Ministers». L’art. 25 del Protocollo sui privilegi e le immunità dell’Organizzazione europea per la messa a punto e la costruzione dei vettori di oggetti spaziali (fatto a Londra il 29 giugno 1964: v. Revue belge droit int., 1973, p. 275) prevede che «l’Organisation est tenue dans tous les contrats écrits, autres que ceux conclus conformément au statut du personnel, auxquels elle est partie, d’insérer une clause compromissoire ou de conclure un accord spécial écrit, par lesquels tout différend soulevé au sujet de

azioni per responsabilità extra-contrattuale oppure ancora nell’elaborare soddisfacenti sistemi di soluzione delle controversie con il personale245. Ad esempio negli Accordi di sede conclusi negli ultimi anni dal governo italiano normalmente vengono inserite specifiche disposizioni che obbligano l’ente considerato a istituire «idonee procedure per la soluzione delle controversie con il proprio personale», a inserire nei contratti clausole compromissorie «secondo procedure che si conformino ai criteri giuridici generalmente accettati a tutela dell’imparzialità dell’organo giudicante e di altri aspetti, come la salvaguardia del contraddittorio», a dotarsi di un’adeguata copertura assicurativa per far fronte a richieste di risarcimento di natura extra- contrattuale246.

In terzo luogo si deve ricordare che alcuni Trattati istitutivi di organizzazioni internazionali evolute addirittura non prevedono una norma generale sull’immunità ma, al contrario, una regola generale di competenza delle corti statali. Al tempo stesso, tuttavia, tali Trattati

l’interprétation ou de l’exécution du contrat peut, à la demand de l’une ou de l’autre partie, être soumis à un arbitrage privé».

245 _{V. l’art. 28 del Protocollo sui privilegi e le immunità dell’Organizzazione europea}

per la messa a punto e la costruzione dei vettori di oggetti spaziali (riportato in Revue belge droit int., 1973, p. 275). In termini simili v. l’art. 19 del Protocollo sui privilegi e le immunità di Eutelsat, fatto a Parigi il 13 febbraio 1987 (cfr. Revue belge droit int., 1997, p. 319). Un sistema molto articolato di prescrizioni in tema di soluzione di controversie con parti private e con i funzionari è definito negli artt. VIII e XII del nuovo Accordo di sede tra l’Organizzazione degli Stati americani e gli Stati Uniti del 14 maggio 1992 (v. l’indirizzo internet

http://www.oas.org/legal/english/docs/BilateralAgree/us/sedeusa.htm).

246 _{V. l’art VI, sez. 8 e 9 dell’Accordo relativo alla sede dell’Istituto internazionale di}

diritto per lo sviluppo (IDLI), firmato a Roma il 28.3.1992 (in F. POCAR-T. TREVES-R. CLERICI-P. DE CESARI-F. TROMBETTA PANIGADI, Codice delle convenzioni, cit., p. 1790); l’art. VI, sez. 8 e 9 dell’Accordo con l’Unione Latina relativamente al suo Ufficio di Roma, firmato a Roma il 1.6.1995 (in G.U.

23.10.1998, n. 248); l’art. 3, par. 3 e l’art. 19 dell’Accordo complementare relativo ai privilegi e le immunità del CIHEAM in Italia, firmato a Roma il 18.3.1999 (v. G.U. 17.6.2000, n. 140).

istituiscono organi giurisdizionali ad hoc a cui si assegna, in via esclusiva, gran parte del possibile contezioso originato dall’Ente stesso, sia con gli Stati membri (dell’Ente) sia con i soggetti privati.

L’esempio più importante è rappresentato dall’Unione europea (e prima alla Comunità), la quale è soggetta alla giurisdizione dei tribunali (statali).

In particolare l’articolo 274 TFUE (ex art. 183 TCEE) stabilisce che: «Fatte salve le competenze attribuite alla Corte di giustizia dell’Unione

europea dai trattati, le controversie nelle quali l’Unione sia parte non sono, per tale motivo, sottratte alla competenza delle giurisdizioni nazionali». Secondo tale articolo dunque le controversie con privati non

affidate espressamente alla Corte di Giustizia dell’UE sono sottoponibili ai giudici statali247.

Inoltre l’Articolo 272 TFUE (ex articolo 181 TCEE) dispone che “La

Corte di giustizia dell'Unione europea è competente a giudicare in virtù di una clausola compromissoria contenuta in un contratto di diritto pubblico o di diritto privato stipulato dall'Unione o per conto di questa”;

Ebbene, in virtù di tale articolo, la Corte di Giustizia dell’UE può conoscere di quelle controversie originate da contratti in cui venga inserita una clausola compromissoria che devolve la competenza alla Corte stessa.

Nonostante quanto disposto dall’Articolo 274 TFUE si deve sin da subito sottolineare che le competenze attribuite alla Corte di Giustizia dal Trattato sono molto ampie: le impugnazioni di atti; i ricorsi in carenza; le controversie con gli agenti e i ricorsi per responsabilità extra- contrattuale; inoltre nella maggior parte dei contratti stipulati dall’Unione viene inclusa la clausola compromissoria (menzionata nell’Art 272 TFUE).

247 _{In tal senso, v., per esempio, A. TIZZANO, Commento all’art. 183, in R.}

QUADRI-R. MONACO-A. TRABUCCHI, (a cura di) Commentario al Trattato CEE, Milano, 1965, p. 1358; G.M. RUGGIERO, Commento all’art. 218, ivi, p. 1541.

Alla luce di queste considerazioni non sembra, comunque, azzardato concludere che in realtà rimane ben poco spazio alle giurisdizioni statali dato che la maggior parte delle possibili tipologie di controversie che coinvolgono l’UE vengono necessariamente attratte dalle competenze della Corte di Giustizia dell’UE248_.

In altri casi, invece la regola sull’immunità viene disciplinata nel Trattato istitutivo dell’Organizzazione interessata ma, al tempo stesso, una ampia parte del possibile contezioso con soggetti esterni viene assegnato, in via prioritaria, a un organo giurisdizionale precostituito (collegato all’organizzazione o addirittura interno alla stessa).

In particolare possiamo menzionare a titolo di esempio la disciplina relativa all’Autorità internazionale dei fondi marini, contenuta nella Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, firmata a Montego Bay nel 1982249.

L’Art 178 della Convezione sancisce infatti in termini generali l’immunità dalla giurisdizione dell’Autorità internazionale dei fondi marini ma al tempo stesso sono contemplati alcuni strumenti di soluzione di controversie, tra imprese private e l’Autorità, riguardo all’esercizio da parte di quest’ultima delle proprie competenze in merito alla gestione e allo sfruttamento delle risorse dei fondi marini: Questi strumenti sono costituiti dalla giurisdizione obbligatoria del Tribunale internazionale del diritto del mare250, derogabile solo in certi casi a favore di un arbitrato commerciale internazionale251.

248 _{Si noti poi che, ai sensi dell’art. 343 TFUE (ex art. 218 TCEE), l’Unione «gode,}

sui territori degli Stati membri, delle immunità e dei privilegi necessari

all’assolvimento dei suoi compiti, alle condizioni definite dal protocollo dell’8 aprile 1965 sui privilegi e le immunità dell’Unione europee»: ebbene, il Protocollo contempla, all’art. 1, la sola immunità dall’esecuzione.

249 _{Cfr. gli art. 156 ss.}

250 _{O meglio, di una sua Camera specializzata (artt. 186-191). Cfr. in particolare l’art.}

187, lett. c), d), e).

Da ultimo preme rilevare che nei rari casi in cui una Convenzione multilaterale o un accordo di sede non prevedano una disposizione specifica che impone all’organizzazione di istituire appropriati meccanismi di soluzione delle controversie con i soggetti privati, tale obbligo risulta comunque desumibile da altri obblighi che hanno una portata più ampia e che sono inseriti sistematicamente in tali Accordi. In particolare si prenda in considerazione l’obbligo di cooperare in buona fede con le competenti autorità degli Stati membri nell’attuazione degli accordi sulle immunità o del Trattato istitutivo; Oppure ancora si pensi al dovere di non abusare delle immunità concesse e di non intralciare il corso della giustizia.

Ebbene in molti casi, gli Accordi richiedono all’ente di rinunciare all’immunità (dell’ente stesso e/o di agenti e funzionari) quando ciò potrebbe ostacolare il corso della giustizia, e tutto ciò sempre a condizione che non risulti compromesso il perseguimento dei fini istituzionali dell’Ente stesso.

Volgendo l’attenzione alla prassi delle stesse organizzazioni internazionali è importante notare come queste abbiano adottato, nella maggior parte dei casi, una condotta coerente con l’obbligo di predisporre adeguate vie di ricorso giurisdizionale per i soggetti privati. In particolare già in un Memorandum del 1945 presentato in occasione dei lavori preparatori della Convenzione sui privilegi e le immunità delle Istituzioni Specializzate , L’ILO sottolineava che le previsioni che impongono l’obbligo di predisporre un sistema di soluzione delle controversie «are designed as a counter-part for the immunities of the

Organization and its agents»252_.

Inoltre nei casi in cui l’obbligo in questione non sia stato ottemperato dall’organizzazione è possibile affermare che spesso ciò è dovuto alla

252 _{Cfr. ILO, General Note: Third Item on the Agenda :The S Status, Immunities and}

Other Facilities to be Accorded to the International Labour Organization, in ILO Official Bulletin, Vol. XXVII, n. 2, 10.12.1945, p. 197, in part. p. 219.

circostanza che un apposito accordo di sede o una normativa attuativa di tale obbligo ( istitutivo di organi o procedure) non sia ancora entrata in vigore253.

In alcuni casi invece si assiste a un processo evolutivo in cui un atteggiamento dell’organizzazione poco attento in materia è stato sostituito da una propensione più marcata dell’organizzazione stessa a farsi carico delle istanze dei singoli.

Tale mutamento è dovuto a vari fattorie; tra cui, in particolare, possiamo menzionare le critiche provenienti dalla dottrina o dalle organizzazioni di rappresentanza del personale oppure ancora l’atteggiamento di quei Tribunali statali che disapplicavano l’immunità (con le varie tecniche analizzate in precedenza).

Questa evoluzione si è verificata in materia di: ricorsi dei funzionari, contratti, responsabilità civile per danni provocati dalla circolazione stradale o dagli edifici.

Pertanto è possibile concludere che (nonostante la necessità di alcuni miglioramenti) le organizzazioni internazionali, nel loro complesso, hanno nel tempo dato attuazione in misura sufficientemente soddisfacente dell’obbligo di fornire ai privati una via di ricorso accettabile.

In particolare la loro condotta appare confermare il rilievo crescente attribuito al diritto di accesso alla giustizia nella prassi internazionale.

253_{Si pensi ai casi decisi dalla Corte suprema dell’Uruguay, cit. supra, Cap. VI § 2; o}

al caso dell’IPGRI, che ha portato alla sentenza n. 3718/2007 nel caso Drago, cit. Si noti che detto istituto, nella delibera assunta dal Consiglio direttivo per autorizzare il suo Direttore generale a inviare all’ILOAT una lettera di accettazione della

competenza di quest’ultimo, afferma che «du fait de l’immunité de juridiction et d’exécution de l’IPGRI, il est nécessaire que les requêtes des membres du personnel de l’IPGRI soient examinées par un tribunal administratif indépendant pour assurer une protection équitable de leurs droits» (enfasi aggiunta): cfr. ILO, doc.

GB.279/PFA/15 del 26.10.2000, All. III.