3.2 (segue) Ricorsi (Claims) contro l’ONU da parte del personale e dei funzionar
3.3 Ricorsi ( Claims ) contro le Nazioni Unite da parte di terz
Queste tipologie di ricorsi vengono proposti da una vasta gamma di persone che sostengono di essere stati danneggiati in qualche modo dalle attività o dalle operazioni delle Nazioni Unite.
Generalmente questi “reclami” possono essere divisi in due categorie: 1) reclami di natura contrattuale
2) reclami per responsabilità civile. ( Tort Claims)
Le controversie aventi natura contrattuale promosse contro le Nazioni Unite sono normalmente di facile soluzione, infatti, per quanto concerne i contratti conclusi dall’Organizzazione con soggetti esterni (di solito, fornitori di beni e servizi di natura commerciale), solitamente all’interno dei contratti viene inserita una clausola compromissoria.
Pertanto, in caso di controversia, l’accesso alla giustizia dovrà essere risolto mediante il ricorso all’arbitrato.
In linea di principio, tale soluzione può essere ritenuta adeguata, in quanto essa ha ad oggetto diritti disponibili, ed unico aspetto critico potrebbe essere rappresentato dalle modalità con cui si svolge l’arbitrato, dal luogo, dai costi, dalle misure adottabili (laddove l’Organizzazione non collabori alla nomina degli arbitri) e dai poteri istruttori di questi ultimi. Pertanto, appare decisivo che le clausole compromissorie
Activities of the Office of the United Nations Ombudsman and Mediation Service (UN Doc. A/68/158).
richiamino forme di arbitrato evolute, che sono oggetto di disciplina da parte di enti specializzati riconosciuti, quali l’UNCITRAL, la Camera di commercio internazionale o la Corte permanente di arbitrato.
L’ONU, infatti, inserisce, nei contratti stipulati fuori dagli USA, la seguente clausola standard: «Any dispute, controversy or claim arising
out of or relating to this Contract, or the breach, termination or invalidity thereof, shall, unless it is settled amicably by direct negotiation, be settled by arbitration in accordance with the UNCITRAL Arbitration Rules then obtaining. Such arbitration shall be conducted under the auspices of the International Chamber of Commerce (ICC) which shall also serve as the Appointing Authority under the Rules. The Parties agree to be bound by the arbitration award rendered in accordance with such arbitration, as the final adjudication of any such dispute, controversy or claim»285.
Tuttavia è opportuno sottolineare che la maggior parte dei casi viene risolta mediante una soluzione transattiva.
In mancanza di una soluzione amichevole, le parti dovranno necessariamente risolvere la controversia tramite arbitrato, in base ai termini del contratto stipulato con l'Organizzazione e secondo la clausola compromissoria in esso contenuta, e quest’arbitrato non necessita o richiede in alcun modo la revoca dell'immunità286.
Questo sistema ha funzionato bene nel corso degli anni al fine di evitare di proporre la controversia nei tribunali nazionali ed incorrere nell’immunità dalla giurisdizione. Vi è però da sottolineare che il ricorrere all’arbitrato è proficuo ed attraente per le grandi entità
285 Per i dettagli, v. Procedures in place for implementation of article VIII, section
29, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, adopted by the General Assembly on 13 February 1946. Report of the Secretary- General, doc. A/C.5/49/65 del 24.4.1995, § 5.
286 United Nations Secretary-General, Procedures in place for implementation of
Article VII, Section 29, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations (A/C.5/49/65) (‘Dispute Settlement Report’).
commerciali con crediti di grandi dimensioni, mentre non lo è per i piccoli imprenditori con contrati marginali e/o per i consulenti.
Pertanto le Nazioni Unite stanno prendendo in considerazione la possibilità di rivedere il proprio sistema di giustizia interna appena riformato al fine di rivolgersi ai piccoli imprenditori e ai ricorrenti di piccole dimensioni offrendo loro servizi di Mediazione e / o qualche forma di procedura arbitrale semplificata ed economicamente più appropriata per domande giudiziali di minore entità.
Per quanto riguarda la responsabilità civile dell’ONU (2) per attività di natura privatistica si deve sottolineare che, inizialmente, quando furono create le Nazioni Unite e gli Stati membri iniziarono ad affrontare la questione dell'immunità in materia di illeciti, l'attenzione si concentrò sugli incidenti automobilistici che coinvolgevano veicoli delle Nazioni Unite o veicoli guidati da un personale o funzionari nello svolgimento di funzioni ufficiali.
Infatti essendo le organizzazioni internazionali entità complesse possono facilmente essere coinvolte in situazioni tipiche che danno origine a responsabilità civile per danni provocati a soggetti terzi. Per i danni causati dalla circolazione stradale, in alcuni casi l’immunità non opera e per tale ragione l’ONU (cosi come altre organizzazioni internazionali) ha stipulato una polizza assicurativa287 per gestire le eventuali controversie in tutto il mondo (ovunque l’ONU sia presente) la quale prevede anche la sostituzione processuale ad opera della compagnia assicuratrice in caso di contenzioso difronte ai tribunali nazionali.
Nel caso in cui si verifichino dei danni non coperti dalla polizza l’ONU procederà a negoziati con i soggetti interessati al fine di giungere ad una
287 V Dispute Settlement Report, para. 14; un Doc. A/RES/22(I).
soluzione amichevole e, qualora la soluzione amichevole non venga raggiunta, verrà richiesto alla controparte un compromesso arbitrale288. Questo sistema ha funzionato efficacemente per evitare all'Organizzazione di subire domande giurisdizionali (claims) proposte di fronte ai Tribunali nazionali.
Nel corso degli anni, quando il ruolo delle Nazioni Unite venne esteso all'area delle missioni di mantenimento della pace e di altre missioni sul campo, divenne necessario (e auspicabile) che l'Organizzazione ottenesse un proprio servizio di aeromobili (air carrier capability), normalmente attraverso accordi di noleggio con i fornitori dell'aeromobile, piuttosto che fare affidamento sui servizi forniti da entità commerciali o anche da Stati membri.
Tuttavia, con questi accordi di noleggio, le Nazioni Unite sono state spesso esposte a richieste di risarcimento da parte di soggetti terzi per lesioni o danni derivanti dal (mal)funzionamento dell'aeromobile. Al fine di proteggere l'Organizzazione, l'ONU ha richiesto alle società con cui aveva stipulato un contratto di noleggio per gli aeromobili di assumersi in prima istanza la responsabilità di eventuali richieste di indennizzo e di mantenere una copertura assicurativa ampia ed adatta a coprire tali crediti.
Inoltre, riconoscendo che tali misure potrebbero non essere sufficienti a tutelare gli interessi dell'ONU in tutti i casi, l'Organizzazione ha anche ottenuto da compagnie assicurative polizze generali a livello mondiale al fine di fornire una copertura aggiuntiva per alcuni dei principali rischi che gravano sulla proprietà e sul personale.
Anche tali polizze stipulate dall’ONU hanno funzionato bene nel corso degli anni, impedendo in tal modo a soggetti terzi di ricorrere giurisdizionalmente nei tribunali statali (third party Claims) contro l'Organizzazione.
Tuttavia vi sono stati casi in cui, a causa di limitazioni o eccezioni contenute in queste polizze assicurative, l'ONU ha dovuto aumentare significativamente le risorse disponibili in modo da poter raggiungere un accordo amichevole e dissuadere i ricorrenti dal proporre ricorso nei tribunali nazionali.
Infine un’ulteriore categoria di ricorsi (claims ) per il risarcimento di danni per la quale le Nazioni Unite hanno adottato nuove misure per ridurre al minimo la propria esposizione nei tribunali nazionali sono le richieste relative agli infortuni verificatisi nel proprio quartier generale a New York.
Originariamente, come per gli incidenti automobilistici, l'ONU ha stipulato un'assicurazione per coprire tali richieste di terzi, che ha funzionato bene per molti anni.
Tuttavia, verso la fine degli anni '80, a causa della crescente entità delle richieste di risarcimento e dell'aumento dei costi di tale assicurazione, l'Assemblea Generale ha adottato un regolamento (1986) che disciplina la responsabilità dell'Organizzazione nei confronti dei visitatori del Distretto Centrale la quale limita la propria responsabilità alla perdita effettiva (danno effettivo), che non include dolore e sofferenza, e preclude danni esemplari o punitivi289.
Pertanto nella Regulation No. 4 vengono determinati alcuni parametri minimi di indennizzo e viene previsto un ricorso a una procedura interna, che punta a trovare una soluzione consensuale con il soggetto danneggiato. Qualora quest’ultimo non accetti la proposta del Segretariato, viene proposto un compromesso per attivare un arbitrato secondo le regole dell’UNICITRAL290.
289 UN Doc. A/RES/41/210; V. Paul Szasz, ‘The United Nations Legislates to Limit
its Liability’ (1987) 81 American Journal of International Law p. 739; United Nations Juridical Yearbook (1996) pp. 462–463.
Questo Regolamento in conformità con la Sezione 8 dell’ “Host Country
Agreement” (Accordo con Paese ospitante) sostituisce le leggi federali,
statali e locali in merito a tali richieste di risarcimento e apparentemente non è mai stato contestato.
3.3.3 (segue) I danni provocati a soggetti privati dalle missioni di mantenimento della pace e dell’ordine pubblico
Per i danni originati da missioni di mantenimento della pace e di ristabilimento dell’ordine pubblico, è senz’altro l’ONU il principale soggetto di riferimento.
In relazione alle rivendicazioni di terzi di danni derivanti dalle operazioni e dalle attività dei programmi operativi delle Nazioni Unite, come il Programma di sviluppo delle Nazioni Unite ("UNDP") e il Fondo delle Nazioni Unite per l'infanzia ("UNICEF"), l'Organizzazione stipula regolarmente accordi con gli Stati in cui tali attività si verificano allo scopo di garantire l’immunità dell'Organizzazione in relazione alle richieste che potrebbero sorgere relativamente alle proprie attività291. Per quanto riguarda le missioni di mantenimento della pace (peacekeeping), l'ONU ha da sempre utilizzato procedure amministrative interne per gestire le richieste di risarcimento proposte contro l'Organizzazione.
Inizialmente, queste procedure interne includevano le Commissioni di Revisione delle controversie interne, le cui decisioni potevano essere
291 V. Report of the International Law Commission, The practice of the United
Nations, the specialized agencies and the Atomic Energy Agency concerning their status, privileges and immunities (1967, Vol. II, un Doc. A/CN.4/L.118 and Add 1 and 2), para. 45 (‘ilc Report on privileges and immunities of the un’); ILC Report on privileges and immunities of the un (1985, Vol. II/Add.1, un Doc. A/CN.4/L.383 and Add.1–3).
contestate con richieste di un’ulteriore riesame (amministrativo) all'interno dell'Organizzazione292.
Nella pratica, tali commissioni hanno funzionato bene nel corso degli anni per risolvere quotidianamente le richieste, anche se, a volte, le loro decisioni sono state impugnate a livello amministrativo.
Inoltre, nel 1996 l’ONU ha adottato un modello di accordo sullo Status delle forze militari (o miste militari civili) che dispiega sul territorio di un determinato Stato (il c.d. “SOFA" ossia The Status of forces
Agreement).
In tale accordo è previsto che i reclami per danni provocati a terzi siano esaminati e decisi da una commissione permanente composta da tre membri: uno nominato dall’ONU, uno designato dallo Stato Ospitante, e il terzo dagli altri due membri ora menzionati293.
Senonché nel corso della storia delle missioni di pace delle Nazioni Unite non è mai stata istituita alcuna commissione e pertanto il sopradetto meccanismo non è stato mai impiegato294.
Infatti nel corso degli anni, per una ragione o per l'altra, le richieste di risarcimento sono state generalmente risolte amichevolmente da un comitato interno alla forza ONU utilizzata, senza ricorrere all'arbitrato e senza l’intervento di alcun soggetto terzo295; sembra che solitamente le parti accettino gli indennizzi offerti dal predetto comitato, ma dai
292 V. ST/AI/149/Rev 4, paras. 16–18; United Nations Secretary General,
Administrative and Budgetary Aspects of Financing of the United Nations
Peacekeeping Operations (un Doc. A/51/389), paras. 20–37 (‘Peacekeeping Liability Regime Report I’).
293 Cfr. doc. A/45/594 del 9.10.1990.
294 V. Peacekeeping Liability Regime Report I, supra note 14; United Nations
Secretary- General, Administrative and budgetary aspects of financing of United Nations peacekeeping operations: financing of United Nations peacekeeping operations (un Doc. A/51/903) (‘Peacekeeping Liability Regime Report II’).
295 Cfr. doc. A/C.5/49/65 del 24.4.1995.
documenti ufficiali visionati non si evince cosa accada se un accordo amichevole non viene raggiunto.
Ciò detto, occasionalmente, l'Organizzazione è stata citata in giudizio o minacciata di essere citata in giudizio in un tribunale nazionale. Tali controversie sono state inevitabilmente o amichevolmente risolte o respinte dai tribunali nazionali in base all’esistenza di una norma che tutela l'immunità dell'organizzazione.
Si deve poi segnalare che verso al fine degli anni '90, in risposta alla crescita delle missioni di pace e delle relative richieste di risarcimento, l'ONU ha adottato un regime speciale per trattare specificamente i contratti con i terzi e i reclami per illeciti sorti nel contesto di tali missioni296.
L'Organizzazione si è attivata con l’intento di bilanciare l’obbligo di intraprendere le missioni di mantenimento della pace delle Nazioni Unite (missioni di peacekeeping delle Nazioni Unite) e quello di rispondere alle rivendicazioni di terzi con la possibilità di far assumere, in linea di principio, una qualche responsabilità per tali richieste di risarcimento allo Stato ospitante che ha invitato la missione nel proprio paese.
Tale equilibrio ha comportato l'esclusione di determinati tipi di ricorsi e la limitazione della quantificazione dei danni per i quali l'Organizzazione potrebbe essere responsabile in relazione a domande giudiziali per responsabilità contrattuale o Extracontrattuale (contract and tort claims).
L'Organizzazione ha stabilito dei limiti finanziari sul presupposto che anche il paese ospitante sarebbe stato, in ultima analisi, responsabile per l’eventuale risarcimento che possa eccedere i limiti posti dall’ONU Viene inoltre espressamente esclusa la responsabilità dell’ONU per richieste di risarcimento relative ad attività dei Peacekeeper delle
296 V. Peacekeeping Liability Regime Reports I and II, UN Doc. A/ Res/52/247.
Nazioni Unite derivanti da "necessità operativa". (In ingl. operational necessity)
Il concetto di "necessità operativa" è stato sviluppato specificatamente in connessione con le operazioni di mantenimento della pace delle Nazioni Unite e deve comunque essere distinto dal più tradizionale ed ampio concetto di "necessità militare".
In particolare, il concetto di "necessità militare", regolato dal diritto di guerra, rimane, come una deroga dalla responsabilità relativa, nello specifico, alle operazioni di combattimento.
Il nuovo regime speciale adottato dall’ONU impone limiti temporali e finanziari (escludendo anche le perdite non economiche) alla responsabilità dell'Organizzazione in termini di lesioni personali, malattia o morte e per danni alla proprietà derivanti o attribuibili alle attività delle missioni di mantenimento della pace (missioni di peacekeeeping) nell'esercizio delle loro funzioni ufficiali.
Si deve infine segnalare che attraverso questo nuovo regime l’ONU riconosce che le rivendicazioni (richieste di risarcimento) di terzi possono continuare ad essere trattate, come hanno fatto in passato, dalle Commissioni di Revisione delle controversie interne, conservando i terzi anche l'opzione, mai invocata, nell'ambito delle disposizioni SOFA, di istituire una commissione permanente297.
Si può pertanto concludere ancora una volta evidenziando come Le Nazioni Unite siano comunque immuni dalla giurisdizione dei tribunali nazionali sia di fronte a rivendicazioni di proprio personale o propri funzionari, sia di fronte a rivendicazione di terzi, adducendo di volta in volta diverse giustificazioni comunque tutte derivanti dai principi e dalle norme sia consuetudinarie che pattizie ancora vigenti nella specifica materia.
297 V. supra Peacekeeping Liability Regime Reports II, UN Doc. A/ Res/52/247.
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