2.2 (Segue) Analisi della giurisprudenza italiana e olandese
3. Immunità dalla giurisdizione derivante dalle legislazioni statal
Concentrando l’analisi sulla legislazione interna dei vari Stati ci si accorge che numerosi di essi hanno adottato leggi interne riguardanti le immunità e i privilegi delle organizzazioni internazionali.
Le più note sono l’Internaltional Organization Immunities Act – IOIA, adottato dal Congresso degli Stati Uniti il 29.12.1945, e l’International
70 Saverio De Bellis, L’immunità delle organizzazioni internazionali dalla
Organizations (Immunities And Privileges) Act, emanato dal Parlamento
del Regno Unito nel 195071.
Non mancano poi normative adottate da altri Stati (europei e non) che forniscono spunti interessanti per l’indagine qui proposta.
Una legislazione fiorente in materia di immunità dalla giurisdizione delle organizzazioni internazionali potrebbe testimoniare l’emersione e il consolidamento di una norma consuetudinaria al riguardo.
Infatti potremmo affermare che gli Stati, essendo convinti della necessità di accordare l’immunità alle organizzazioni, si siano impegnati, anche sul piano interno, affinché tale risultato sia raggiunto in maniera sistematica nel loro ordinamento.
Si deve tuttavia, sin da subito, sottolineare che l’analisi di queste normative ci indirizza verso la conclusione opposta a quella proposta. Tali leggi, di regola, presentano degli elementi ricorrenti: infatti spesso si trova specificata una lista di immunità e privilegi al cui interno vengono individuate dall’autorità governativa, con uno specifico atto di attuazione, le immunità ed i privilegi accordati a ciascuna organizzazione. Le legislazioni statali dunque sono solite prevedere un trattamento particolare per le organizzazioni internazionali sulla scorta di norme di derivazione convenzionale o in dipendenza di decisioni discrezionali dell’esecutivo.
Inoltre nella maggior parte dei casi, il governo può attribuire dette immunità alle organizzazioni unicamente per l’esecuzione, sul piano
71 Per il testo originario dello IOIA, v. UNITED NATIONS LEGISLATIVE
SERIES, Legislative Texts, cit., vol. I, p. 128 ss.; nonché D.B. REAMS, op. cit., p. 415 ss.). Per il Regno Unito, l’International Organisations (Immunities and Privileges) Act, emanato nel 1950 e ripro- dotto in UNITED NATIONS LEGISLATIVE SERIES, Legislative Texts, cit., vol. I, p. 119 ss.), è stato successivamente sostituito dall’International Organisations Act 1968 (su cui v. British Yearbook of Int. Law, 1968-1969, p. 268 s.), modificato dall’International Organisations Act 1980 (cfr. British Yearbook of Int. Law, 1980, p. 380 ss.).
interno, di accordi internazionali e da ciò se ne ricava che anche queste norme assumono uno scarso rilievo ai fini della ricostruzione ed esistenza di una norma consuetudinaria.
Nei rari casi in cui la normativa interna lascia maggiore discrezionalità all’esecutivo, invece, le immunità possono essere revocate in ogni momento e quindi in tali casi si potrebbe affermare che la prospettiva dei legislatori statali sia quella di creare una sfera di rapporti al cui interno gli stati si sentono liberi di assumere i comportamenti che appaiono più convenienti su un piano politico72.
Concentrando l’attenzione sull’International Organization Immunity
Act del 1945, e con la Pubblic Law 291, gli Stati Uniti riconoscono la
necessità di accordare alle organizzazioni internazionali delle quali sono membri, comprese quelle con le quali non abbiano contratto obblighi internazionali, uno status standard che assicuri “…the effective
performance of their functions and the fulfillment of their purposes”.
Inoltre la Pubblic Law, a tale scopo, assicura a queste organizzazioni (previa emanazione di un Act of Congress oppure di un Executive Order presidenziale o di un atto simile) gli stessi privilegi, esenzioni e immunità di cui godono gli Stati stranieri negli Stati Uniti. Tale equiparazione concerne soprattutto l’immunità giurisdizionale e infatti, fermo restando il potere del Presidente di revocare e limitare il godimento dei privilegi, esenzioni e immunità già concesse (potere sancito dalla sezione 1 del titolo primo della Pubblic Law 291) la sezione seconda del titolo primo così afferma: “International
organizations shall enjoy the status, immunities, exemptios and privileges set forth in this section, as follow: a)…
b) International Organizations, their property and their assets wherever located, and by whomsoevers held, shall enjoy the same immunity from suit and every form of judicial process as it is enjoyed by foreign
72 Marcello Di Filippo, Immunità dalla giurisdizione versus diritto di accesso alla
governments, except to the exent that such organizations may esprlessly waive their immunity for the purpose of any proceedings or by the terms of any contract. c)… d)...”. Orbene, l’equiparazione con gli Stati
stranieri, potrebbe far ritenere che gli Stati Uniti abbiano inteso così predisporre uno strumento di attuazione della presunta norma consuetudinaria in tema di immunità giurisdizionale delle organizzazioni internazionali. Tuttavia, questa possibilità, resta esclusa dall’uso che gli Stati Uniti hanno fatto di tale strumento73. In effetti, anche se l’International Organization Immunity Act indica che gli Stati Uniti hanno inteso disciplinare l’immunità giurisdizionale delle organizzazioni internazionali unilateralmente ed indipendentemente dall’esistenza di norme internazionali convenzionali, la sua applicazione evidenza che essi non si sono mai sentiti obbligati da una qualsivoglia norma consuetudinaria. Del resto, è altamente improbabile che gli Stati Uniti abbiano voluto fornire al proprio Presidente il potere di violare discrezionalmente, mediante la revoca o la limitazione prevista nell’Act (contenuta espressamente nella sezione 1 del titolo primo della Pubblic Law 291), una norma consuetudinaria internazionale74.
Per quanto riguarda la legislazione britannica, l’International
Organizations (Immunities And Privileges) Act, sostituito nel 1968
dall’International Organization Act e modificato in parte
dall’International Organization Act nel 198175, afferma che il governo
73Si fa riferimento al primo Esecutive order emanato ai sensi ed agli effetti dell’IOIA,
il numero 9698 del 19.02.1946, concernente non solo organizzazioni internazionali per le quali le norme convenzionali non prevedevano alcuna immunità ma anche organizzazioni internazionali per le quali le norme convenzionali disciplinavano l’immunità con sufficiente precisione (com’era per l’O.N.U.). Al riguardo va rilevato che la giurisprudenza statunitense, già prima che gli stati Uniti aderissero nel 1970 alla Convenzione sui Privilegi e le Immunità dell’O.N.U., applicava l’art 105 della Carta.
74 Saverio De Bellis, L’Immunità delle organizzazioni internazionali dalla
giurisdizione, p. 28
75 L’International Organization Act del 1968 e l’International Organization Act del
1981, del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, si possono leggere in Annuarie Juridique Des Nations Unies 1968 p 21 e 1981 p 5.
può, con un Order in Council, stabilire lo status di cui gode un’organizzazione internazionale nel Regno Unito, indicando i privilegi, le esenzioni e le immunità così concesse, scegliendole tra quelle indicate nello stesso International Organization Act del 1968.
Tuttavia l’operatività del meccanismo di delega a favore del governo risulta limitato alle organizzazioni di cui il Regno Unito è membro oppure risulta quale Stato ospite della sede o di uffici, per cui la concessione di benefici ad organizzazioni diverse deve passare per un apposito atto del Parlamento76.
Nell’ International Organization Act viene, inoltre, disposto che l’order non contenga privilegi ed immunità dal contenuto più ampio rispetto a quello previsto dai trattati di cui è parte il Regno Unito e concernenti l’organizzazione.
Viene anche disciplinata la possibilità per il governo di revocare l’order già adottato, di dar seguito alla decisione di recedere dall’organizzazione, di prendere atto di modificazioni nelle norme pattizie rilevanti o di adottare contromisure a fronte di illeciti internazionali commessi dall’organizzazione a danno del Regno Unito; l’order può infine essere usato anche per revocare o restringere immunità o privilegi accordati su base unilaterale.
Il sistema inglese differisce dunque da quello statunitense in quanto, in quest’ultimo, la discrezionalità dell’esecutivo trova un contemperamento nel limite massimo di status concedibile e fissato dalla legge; mentre, nell’altro, la discrezionalità è limitata dalle funzioni affidate all’organizzazione.
La normativa austriaca risulta altresì interessante per alcuni particolari aspetti che essa propone. Innanzitutto la legge federale del 14.12.1977 autorizza il governo federale a concedere ad organizzazioni
76 V. a tal proposito l’International Organisations Act 2005, che estende taluni bene-
fici a organizzazioni od organi delle stesse per i quali non era applicabile l’International Organisations Act 1968.
internazionali determinate immunità e privilegi77.
In essa si fa riferimento, in primo luogo, a benefici di natura fiscale o previdenziale e, in secondo luogo, si segnalano i privilegi e le immunità che sono contemplati in accordi internazionali78 o che sono previsti da norme generalmente riconosciute dal diritto internazionale al fine di consentire lo svolgimento delle funzioni dell’ente.
Orbene il richiamo alle norme generali potrebbe essere utilizzato come argomento a sostegno della tesi del fondamento consuetudinario dell’immunità delle organizzazioni; Ciò nonostante si deve innanzitutto segnalare che il riferimento testé menzionato è generico in quanto non riguarda precisamente l’immunità dalla giurisdizione.
Inoltre, esaminando il campo di applicazione della legge emergono alcuni elementi che ridimensionano la portata del richiamo al diritto consuetudinario; infatti le organizzazioni a cui si riferisce la legge sono quelle di cui l’Austria è membro o quelle le cui attività, svolte in Austria, vengono definite dal governo come dotate di interesse per la politica estera austriaca.
Infine si deve segnalare che la determinazione in concreto delle immunità e dei privilegi dell’organizzazione dipende, comunque, da una serie di fattori: dal dislocamento della sede all’interno o all’esterno del territorio austriaco, dal rilievo internazionale dell’ente e dalla natura delle funzioni esercitate.
Se si considerano tutti gli elementi ora menzionati risulta arduo ritenere che la normativa austrica possa costituire un dato rilevante a favore della tesi del carattere consuetudinario dell’immunità dalla giurisdizione.
77 V. la traduzione in inglese riportata in United Nations Juridical Yearbook, 1977, p. 78 Cioè lo Statuto o un altro trattato sulle immunità dell’organizzazione considerata
che sia in vigore sul territorio degli Stati membri.
Anche la Svizzera si pone nella stessa ottica dell’Austria, essendosi dotata di una normativa organica in materia79 a partire dal 2007 che ricorda, per alcuni aspetti, quella austriaca. Ci riferiamo in particolar modo alla Legge Federale sui privilegi, le immunità e le facilitazioni, nonché sugli aiuti finanziari accordati dalla Svizzera quale Stato ospite ad alcune organizzazioni internazionali (Legge sullo Stato ospite, LSO del 22.06.200780).
L’obiettivo della legge è quello di determinare le modalità con cui la Svizzera riconosce privilegi ed immunità, tra cui quello dalla giurisdizione, a enti nonché a loro agenti e funzionari.
Dal testo della Legge, letto insieme al messaggio di accompagnamento del disegno di legge81, emerge chiaramente che le disposizioni in essa contenute hanno lo scopo di delineare un insieme di linee guida per la gestione della tradizionale politica di ospitalità di entità internazionali nel territorio della Confederazione, e di consolidare ulteriormente tale immagine di Stato ospite “accogliente”82.
Infatti la Legge stabilisce come dovrà essere gestista la discrezionalità attribuita all’esecutivo, andando a disporre che, oltre all’immunità e ai privilegi già dovuti in base a regole internazionali vincolanti per il paese
79 In precedenza era vigente il decreto federale del 30.9.1955 (in Raccolta Ufficiale,
1956, p. 1227, visionabile altresì alla pagina web http://www.lexfind.
ch/dtah/18922/IT/192.12.it.pdf), concernente la conclusione o la modificazione di accordi con organizzazioni internazionali intesi a stabilire il loro statuto giuridico nella Svizzera: i contenuti erano molto scarni e si limitavano a definire i ruoli rispettivi di Consiglio federale, Assemblea Federale e cantoni nella stipula di accordi di sede, e a contemplare una generica clausola di compatibilità con il diritto federale degli accordi conclusi (derogabile per i privilegi fiscali).
80 Per il testo, v. Raccolta Ufficiale, 2007, p. 6637, nonché http://www.admin.ch/ch/i/
ff/2007/4163.pdf.
81 V. Messaggio del Consiglio federale n. 06.074 del 13.9.2006, in part. §§ 1.1-1.2, in
Foglio Federale, 2006, p. 7359, nonché http://www.admin.ch/ch/i/ff/2006/7359.pdf.
82 M. Di Filippo, Immunità dalla giurisdizione versus diritto di accesso alla giustizia:
e ad “usi internazionali”, il Consiglio federale potrà accordarne altri ad una listi di potenziali beneficiari83, individuati sulla base dello statuto giuridico di questi e dell’importanza delle funzioni da essi assunte (v. art. 1, cpv. 2; art. 4, cpv. 1).
Orbene la discrezionalità ora menzionata dovrà ispirarsi ad alcuni criteri generali menzionati nell’Art. 6 della predetta legge che dovranno essere tutti soddisfatti dal potenziale beneficiario: sede principale o sussidiaria in Svizzera oppure esercizio di un’attività in Svizzera; perseguimento di uno scopo non lucrativo di utilità internazionale; esercizio di un’attività nell’ambito delle relazioni internazionali; interesse particolare per la Svizzera suscitato dalla presenza sul territorio svizzero del beneficiario. Anche qui valgono le medesime considerazioni già esaminate per la legislazione austriaca.
Dall’indagine qui condotta, è possibile affermare che anche la presenza di numerose norme in svariate legislazioni statali sul tema di immunità dalla giurisdizione delle organizzazioni internazionali non può essere invocata a sostegno della tesi dell’esistenza concreta di una norma consuetudinaria; al contrario l’esame di tali normative porta necessariamente alla conclusione del fondamento pattizio o, tutt’al più, unilaterale e discrezionale84 dell’immunità dalla giurisdizione elle organizzazioni internazionali.
83Ai sensi dell’art. 2, possono beneficiare della legge, tra gli altri, organizzazioni
inter- governative, istituzioni internazionali, organizzazioni quasi intergovernative, conferenze internazionali, segretariati o altri organi istituiti da un trattato
internazionale, commissioni indipendenti, tribunali internazionali, tribunali arbitrali, altri organismi internazionali.
84 Marcello Di Filippo, Immunità dalla giurisdizione versus diritto di accesso alla
giustizia: il caso delle organizzazioni internazionali, p 53.