2.2 (Segue) Analisi della giurisprudenza italiana e olandese
5. Il lavoro della Commissione di diritto Internazionale: I Relatori Speciali Abdullah El-Erian e Leonardo Diaz
Gonzalez
Un’ulteriore conferma dell’effettiva difficoltà a delineare un quadro teorico esaustivo e soddisfacente con riferimento ad un ipotetico fondamento consuetudinario dell’immunità dalla giurisdizione delle organizzazioni internazionali è rappresentata dai lavori di alcuni importanti organi scientifici tra cui, in particolare, quello della Commissione del diritto internazionale dell’ONU (ILC).
Nel dicembre del 1958, l’Assemblea Generale dell’ONU esortò la
104 Si tratta dell’IOIA (cit.), V. supra.
Commissione di diritto internazionale (ILC) ad esaminare la questione dei rapporti tra Stati e organizzazioni intergovernative internazionali “at
the appropriate time, after study of diplomatic intercourse and immunities, consular intercourse and immunities and ad hoc diplomacy has been completed by the United Nations”106.
“The Appropriate Time” era apparentemente arrivato nel 1962, quando l’ILC decise di inserire nella sua agenda, per la successiva sessione nel 1963, il tema delle relazioni tra Stati e organizzazioni internazionali, nel cui ambito poteva essere trattato agevolmente anche l’argomento dell’immunità dalla giurisdizione e nominò l’egiziano Abdullah El- Erian come relatore speciale (ossia “SR”).
Nel luglio del 1966, lo “SR” El-Erian suggerì alla Commissione di diritto internazionale di dividere l’argomento in due parti e di dedicare la prima parte del lavoro alle relazioni di tipo diplomatico tra gli Stati e le organizzazioni internazionali.
Nella prospettiva di El-Erian la seconda parte dell’argomento, cioè quella dedicata allo status, ai privilegi ed alle immunità delle organizzazioni internazionali, doveva essere invece rinviata ad una fase successiva.
L’ILC accolse il suggerimento dello “SR” e si concentrò inizialmente sulla prima parte dell’argomento.
Vennero così adottati nel 1971 alcune bozze di articoli che furono poi trasferiti dall’Assemblea Generale ad una conferenza diplomatica svoltasi a Vienna.
In tale conferenza si adottò la Convenzione di Vienna del 1975 sulla
rappresentanza degli Stati nello loro relazioni con le organizzazioni internazionali di carattere universale107.
106 ‘Relations between States and inter-governmental organizations’, General
Assembly Resolution 1289 (xiii) (12 December 1958).
107 Cfr. la Convenzione di Vienna sulla rappresentanza degli Stati nelle loro relazioni
Solo nell’anno successivo (nel 1976) la Commissione si dedicò alla seconda parte dell’argomento108, cioè quella relativa allo Status, ai privilegi ed alle immunità delle organizzazioni internazionali, e nel giugno del 1977 lo SR El-Erian presentò la sua prima relazione (primo report) preliminare, discussa dall’ILC nello stesso anno109.
Nel frattempo, allo scopo di assistere il lavoro dello SR e del ILC, il Segretariato delle Nazioni Unite (“UN Secretariat”) aveva già raccolto numeroso materiale sulla propria “prassi” e nel 1965 aveva inviato un questionario indirizzato ai consulenti legali delle Agenzie Specializzate dell’ONU e all’International Atomic Energy Agency (“IAEA”) con l’intento di ottenere informazioni sulle loro “prassi” interne; Le risposte a questo questionario formarono la base per uno studio effettuato dal Segretariato Generale dell’ONU nel 1967 intitolato “The practice of the
United Nations, the specialized agencies and the International Atomic Energy Agency concerning their status, privileges and immunities”110. Il Legal Counsel dell’ONU inviò poi un secondo questionario nel 1978 nel quale si richiedeva alle Agenzie Specializzate dell’ONU e all’IAEA di fornire delle informazioni ulteriori, che condussero , nel Maggio- Luglio 1985 ad uno studio supplementare redatto sempre dal Segretariato delle Nazioni Unite111.
In questo stesso periodo, nel Luglio del 1978, lo SR El-Erian presentò
non ancora entrata in vigore (constano solo 34 Stati parte al 15.10.2012).
108 V. H.F. Bekker, ‘The Work of the International Law Commission on “Relations
between States and International Organizations” Discontinued: An Assessment’ (1993) 6 Leiden Journal of International Law pp. 3–16.
109 Abdullah El-Erian, Special Rapporteur, Preliminary report on the second part of
the topic of relations between States and international organizations, 24 June 1977, un Doc. a/cn.4/304.
110 UN Doc. a/cn.4/L.118 and Add. 1–2. 111 UN Doc. a/cn.4/L.383 and Add. 1–3.
all’ILC il suo secondo rapporto (secondo report) nel quale, tra le altre cose, abbandonò la sua precedente intenzione di trattare solo le organizzazioni internazionali a carattere universale (ossia il Sistema delle Nazioni Unite), con l’intenzione, approvata dall’ILC, di dedicarsi a tutte le organizzazioni internazionali, sia universali sia regionali, all’interno del medesimo studio.
Nell’anno seguente la Commissione fu costretta a nominare un nuovo Special Rapporteur in occasione delle dimissioni dello SR El.Erian determinate dalla sua elezione alla Corte Internazionale di Giustizia (ICJ).
Si deve però segnalare che, nonostante la nomina di un nuovo Relatore Speciale, il venezuelano Leonardo Diaz Gonzalez, la Commissione di diritto internazionale non fu in grado di trattare l’argomento per un periodo di quattro anni (1979-1982) in cui l’ILC diede priorità allo studio di altre tematiche.
Solo nel 1983 il nuovo SR Diaz Gonzalez fu in grado di presentare una nuova relazione preliminare (nuovo report preliminare), in cui inserì anche una breve rassegna del lavoro svolto sino a quel momento dall’ILC allo scopo di offrire ai Membri della Commissione, soprattutto quelli nuovi, l’opportunità di esprimere le loro posizioni in relazione all’argomento trattato dall’ILC112.
Nel 1985 lo SR Diaz Gonzalez presento una seconda relazione (un secondo report) avente ad oggetto la nozione di organizzazione internazionale e la capacità giuridica delle organizzazioni internazionali, la quale fu discussa dalla Commissione nel Luglio dello stesso anno113.
112 Leonardo Diáz-González, Special Rapporteur, Preliminary report on relations
between States and international organizations (second part of the topic), 9 May 1983, UN Doc. a/cn.4/370.
113 Second report on relations between States and international organizations
(second part of the topic), Leonardo Díaz-González, Special Rapporteur, 10 May and 28 June 1985, UN Doc. a/cn.4/391 and Add. 1.
La terza relazione (il terzo report) venne presentata dallo SR nel Maggio del 1986114. Lo Special Rapporteur inserì in tale rapporto, su richiesta della Commissione, una descrizione dettagliata di quegli argomenti che sarebbero stati disciplinati nei progetti di articoli da lui redatti in un secondo momento.
In materia di privilegi e Immunità delle organizzazioni internazionali lo schema di riferimento (cornice /contorno schematico) era costituto da 3 sezioni:
Sezione I: Privilegi e Immunità dell’Organizzazione, suddivisi a loro volta in due categorie: A) privilegi e immunità non fiscali; B) privilegi finanziari e fiscali.
Sezione II: Privilegi e Immunità dei funzionari
Sezione III: Privilegi e Immunità di esperti in missione per l’organizzazione e di persone che hanno rapporti ufficiali con l’organizzazione.
L’ILC, dopo aver discusso il terzo report nella sua sessione di giugno- luglio 1987, invitò lo SR a continuare il suo studio sull’argomento. Ed infatti, nel 1989 lo Special Rapporteur presentò il suo quarto report, in cui erano contenuti anche 11 bozze di Articoli (progetti di articoli) (Articoli da 1 a 11) contenenti disposizioni generali, personalità giuridica e proprietà, fondi e attività115.( in inglese: dealing with general provisions , legal personality, and property, funds and assets).
In relazione al campo di applicazione degli progetti di articolo, è emerso chiaramente che essi, in piena conformità con la volontà espressa dal Sesta Commissione dell’Assemblea generale, si sarebbero dovuti
114 Third Report on relations between States and international organizations (second
part of the topic), Leonardo Díaz-González, Special Rapporteur, 9 May 1986, un Doc. a/cn.4/401.
115 Leonardo Díaz-González, Special Rapporteur, Fourth report on relations between States
and international organizations (second part of the topic), 24 April 1989, un Doc. a/cn.4/424.
applicare solo a “international [intergovernmental] organizations of a universal character” (Articles 1(a) and 2(1)), come “the United Nations, the specialized agencies, the International Atomic Energy Agency and any similar organization whose membership and responsibilities are of a world-wide character” (Article 1(c)).
In merito alla questione dell’immunità delle organizzazioni internazionali sono le bozze degli articoli dal 7 all’11 , i quali trattano i privilegi e le immunità delle organizzazioni internazionali, ad offrire degli spunti molto interessanti. Essi riguardano:
Articolo 7: l’immunità delle organizzazioni internazionali, delle loro proprietà, ovunque situati e da chiunque detenuti, da ogni forma di procedimento legale, tranne nel caso di una rinuncia espressa che, tuttavia, non dovrebbe estendersi a qualsiasi misura di esecuzione o coercizione
Articolo 8: l'inviolabilità dei locali delle organizzazioni internazionali "utilizzati esclusivamente per l'adempimento delle loro funzioni ufficiali" e l'immunità da ricerca, requisizione, confisca, espropriazione e ogni altra forma di interferenza o coercizione delle loro proprietà, fondi e beni
Articolo 9: la condizione che il quartier generale delle organizzazioni internazionali non possa servire come rifugio per le persone che tentano di sottrarsi all'arresto in base alle disposizioni legali del paese ospitante, o all'esecuzione di una decisione giudiziaria, o di un ordine del tribunale o di un provvedimento di espulsione.
Articolo 10: il diritto delle organizzazioni internazionali di detenere e trasferire liberamente fondi, oro o valuta di qualsiasi tipo e gestire conti bancari in qualsiasi valuta, senza limitazioni di controlli, investigazioni, regolamenti o moratorie di alcun tipo.
Come si evince dalla lettura di queste bozze di articoli, l’immunità dalla giurisdizione (testualmente: da ogni forma di processo legale) delle organizzazioni internazionali è stata formulata in termini assoluti.
Inoltre, lo stesso SR ha affermato nel suo report: “Although this exceptional situation may seem excessive, it is expressly limited by the obligation imposed on international organizations to institute a judicial system for the settlement of conflicts or disputes in which they may become involved”116.
Secondo la prospettiva dello SR Diaz Gonzalez, la giustificazione per questi e gli altri privilegi ed immunità menzionate nei rapporti successivi, doveva essere ricercata nella necessità di salvaguardare l’indipendenza dell’organizzazione nella misura necessaria per garantire l’esecuzione delle loro funzioni e il raggiungimento dei loro obiettivi senza ostacoli o ingerenze da parte degli stati (il principio del ne
impediatur officia).
Lo SR fornì anche un’ulteriore giustificazione a sostegno dell’immunità e privilegi delle organizzazioni internazionali, afferente l’interesse della comunità internazionale: “The ample immunity afforded to [the organizations] was fully justified, in contrast to the increasingly restricted immunity of States, for the good reason that States were political entities pursuing their own interests, whereas international organizations were service agencies acting on behalf of all their member States117.”
Orbene, al di là delle giustificazioni proposte, lo SR era sicuramente consapevole che le norme da elaborare nei progetti di articoli dovevano necessariamente avere carattere generale e dovevano soprattutto essere in grado di essere completate o modificate per ciascuna organizzazione, tenendo conto dei suoi obiettivi e delle sue specifiche funzioni. Tuttavia è bene ricordare che se i progetti di articoli dovessero entrare a far parte di una Convenzione internazionale, gli Stati che hanno ratificato tale
116 Ibid., para. 59.
117 Report of the International Law Commission on the work of its forty-first session,
trattato, sarebbero, in linea di principio, vincolati a tali disposizioni assolute proposte dallo SR, a meno che Essi o l’Organizzazione internazionale interessata non si accordassero tra loro per qualche modifica o limitazione a tali disposizioni.
Le undici bozze di Articoli redatti e proposti dallo SR nel suo quarto report vennero discusse dall’ILC nel luglio 1990.
Durante la discussione si può segnalare che solo un membro della Commissione ha contestato la necessità di procedere con la codificazione della materia in quanto, a suo parere, era già adeguatamente regolamentata da vari strumenti, tutti già in vigore, come Le Convenzioni sui Privilegi e Le Immunità e gli Accordi di sede. Alcuni membri invece si espressero a favore dell’immunità assoluta in materia di proprietà, fondi e beni delle Organizzazioni internazionali mentre altri hanno espresso dei dubbi in merito alla necessità di un’immunità assoluta dalla giurisdizione per tutte le Organizzazioni Internazionali, alla luce della specificità delle loro funzioni.
Tuttavia, una volta conclusa la discussione, la Commissione decise di passare gli undici progetti di articoli al Comitato di redazione (o Drafting Commitee).
Nel 1990-1991, lo SR Diaz Gonzalez presentò due ulteriori report, il quinto118 e il sesto119, in cui propose 11 ulteriori bozze di Articoli (progetti di articoli) (Articles 12-22).
Il progetto di Articolo 12 dichiarava inviolabili gli archivi delle organizzazioni internazionali e tutti i documenti a loro appartenenti o detenuti dalle organizzazioni. I progetti di Articoli da 13 a 17 erano invece relativi alle pubblicazioni e alle strutture di comunicazione
118 Report of the International Law Commission on the work of its forty-first session,
2 May – 21 July 1989, UN Doc. A/44/10, p. 136.
119 Sixth report on relations between States and international organizations (second
part of the topic), Leonardo Díaz-González, Special Rapporteur, 29 May 1991, UN Doc. a/cn.4/439.
concesse alle organizzazioni internazionali.
I progetti di Articoli 18-21 riguardavano le immunità fiscali e le esenzioni dai dazi doganali delle organizzazioni internazionali.
La bozza dell’Articolo 22 prevedeva che ai fini “degli articoli precedenti” i termini “attività ufficiale” o “uso ufficiale” dovessero essere interpretati come “quelli relativi al raggiungimento degli scopi delle organizzazioni”.
I progetti di Articoli 18-22 completavano i lavori relativi alla Sezione I , punto A e B, dello schema di riferimento (cornice /contorno schematico) composto da altre due sezioni e delineato dallo SR Diaz Gonzalez nel suo terzo report120.
Le Sezioni II e III dello schema di riferimento, riguardanti i privilegi e immunità dei singoli funzionari e di esperti in missione per l’organizzazione o per le persone che hanno rapporti ufficiali con l’organizzazione, non vennero prese in esame con il proposito di trattarli nei report futuri. Senonché dopo che la Commissione discusse il quinto e il sesto report nel giugno-luglio del 1991e sottopose i progetti di articoli dal 12 al 22 al Comitato di redazione (Drafting Commitee), i lavori si interruppero e quelli sulle Sezioni II e III non vennero mai iniziati.
Infatti già nel 1992 l’ILC assunse la decisione di non procedere con i propri studi sull’argomento, condizionando la propria scelta al Consenso dell’Assemblea generale. Con la General Assembly Resoluzione 47/33, del 25 Novembre del 1992, l’Assemblea Generale confermò la decisione del ILC.
Le ragioni addotte dalla Commissione per giustificare la decisione di interrompere i lavori sull’argomento furono varie.
In primo luogo l’ILC aveva notato che gli Stati stavano tardando a ratificare la Convenzione di Vienna sulla rappresentanza degli Stati
nelle loro relazioni con le Organizzazioni Internazionali di carattere
generale del 1975 , a cui , i progetti di articoli della prima parte
dell’argomento (quella relativa alla relazioni tra Stati e Organizzazioni Internazionali) e adottati nel 1971121, aveva fornito le basi.
Inoltre vi erano segnali di una minore accettazione della Convenzione da parte degli Stati e per queste ragioni erano già emersi dubbi sull’opportunità di proseguire i lavori in merito alla seconda parte dell’argomento, quella dedicata allo status, ai privilegi e le immunità delle organizzazioni internazionali.
In secondo luogo, la Commissione riconobbe giustamente di non aver riservato al topic la considerazione che meritava in quanto, nonostante le bozze dei 22 Articoli fossero state trasferite al Comitato di redazione, quest’ultimo non intraprese alcuna azione in merito.
Infine si deve notare che la Commissione è stata impegnata in questi ultimi anni con tutta una serie di altre tematiche come, ad esempio, la responsabilità degli Stati oppure la bozza di un Codice dei reati contro la pace e la sicurezza dell’umanità oppure ancora l’immunità giurisdizionale degli Stati e delle loro proprietà122.
Solo di recente, nel 2006, è stato inserito nel programma di lungo periodo dell’ILC uno specifico argomento sull’immunità delle organizzazioni internazionali dalla giurisdizione statale , su richiesta del Professor Gaja, membro della Commissione e Relatore Speciale sul tema della responsabilità delle organizzazioni internazionali per fatti illeciti123 . Si tratta senza dubbio di una novità interessante in
121 V. supra p. 49
122 Johan G. Lammers , Immunity of Internazional Organizations, the Work of the
International Law Commision, International Organizations Law Review 10 (2013) 276-286
123 Cfr. ILC, Report on the work of its fifty-eighth session (1 May to 9 June and 3
July to 11 August 2006), doc. A/61/10, § 22 e § 425, nonché l’Annex B (contenente un’illustrazione della proposta). La decisione della CDI ha ricevuto una buona accoglienza (pur se non sono mancate alcune riserve) nel successivo dibattito in sede di 6a Commissione dell’AG: cfr. Topical summary of the discussion held in the Sixth Committee of the General Assembly during its sixty-first session, prepared by the
considerazione del fatto che l’Assemblea Generale aveva già adottato, il2 Dicembre del 2004 la Convenzione sulle Immunità giurisdizionali
degli Stati e dei Loro beni124.
Tuttavia, come già notato in precedenza, il progetto di Articoli sviluppato dallo SR Diaz Gonzalez riguardava soltanto le Organizzazioni internazionali di carattere universale, le cui Immunità e privilegi erano già regolamentate nei Trattati Costitutivi, negli Accordi di Sede e in altre Convenzioni internazionali; e quindi probabilmente i pochi Stati che non erano ancora vincolati da tali strumenti pattizi non sarebbero stati , in realtà, motivati a diventare parte di una nuova Convenzione generale che si occupa delle Immunità e dei Privilegi di organizzazioni internazionali di carattere universale.
Inoltre un altro interrogativo da menzionare è se la portata di tale nuova Convenzione generale debba essere limitata alle sole organizzazioni internazionali di carattere universale (come nel caso del progetto di articoli sviluppato dallo SR Diaz Gonzalez) oppure vada estesa a tutte le organizzazioni internazionali, siano esse di carattere universale o regionale.
Al di la di questi interrogativi, si deve ricordare che in questo periodo storico, la Commissione ha accumulato un carico di lavoro che non le consente di affrontare con attenzione ed esaustività tutti i temi inseriti nel suo programma di lungo periodo; Infatti dal 2007 al 2012 nulla è stato fatto sull’argomento125.
Inoltre i segnali più recenti non sono confortanti dato che nella sessione del 2012 è stato adottato un programma di lavoro per il quadriennio
Secretariat, doc. A/CN.4/577 del 19.1.2007, p. 30, § 126 lett. c).
124 General Assembly Resolution 59/38, 2 December 2008.
125 Marcello Di Filippo, Immunità dalla giurisdizione versus diritto di accesso alla
2013-2016 che non contempla attività specifiche in merito all’immunità dalla giurisdizione delle organizzazioni internazionali126.
Resta quindi da vedere se l’ILC tornerà in futuro sul problema dell’immunità delle organizzazioni internazionali, seguendo il suo precedente lavoro su questo argomento, iniziato più di 50 anni fa.