Gli albori del diritto comunitario del consumatore

A livello comunitario, l’interesse specifico per il fenomeno del consumo inizia a palesarsi con evidenza a partire dagli anni settanta, con una discussione avviata dal Parlamento europeo nel 1972 sulle questioni inerenti ad una «politica coerente ed efficace di protezione dei consumatori».

Elemento propulsivo della discussione fu la conferenza al vertice di Parigi del 19 e 20 ottobre del 1972, dove i Capi di Stato presero la decisione di chiedere alla Commissione di elaborare, entro il 1974, programmi per la protezione dell’ambiente e dei consumatori.

Base (anche) giuridica di queste proposte (politiche) era una certa lettura di alcuni passi del Trattato di Roma, istitutivo della CEE, come quello di cui all’art. 2, che attribuiva alla Comunità il compito di promuovere «uno sviluppo armonioso delle attività economiche, un’espansione continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di vita». Questa norma programmatica, infatti, pareva prestarsi ad essere intesa come un primo nucleo normativo prolettico alla tutela del consumatore, considerando anche i riferimenti – sia diretti che indiretti – alla posizione del consumatore contenuti in altre disposizioni: l’art. 85, ad esempio, richiedeva per l’autorizzazione di accordi (rispettosi della concorrenza) fra imprese l’inderogabile condizione che fosse riservata agli utenti «una congrua parte dell’utile che ne deriva»; l’art. 86, dal suo canto, citava espressamente quale esempio di pratica lesiva della concorrenza, «la limitazione della produzione, degli sbocchi o dello sviluppo tecnico a danno dei consumatori»193_.

A ben vedere, la citata normativa contenuta nel Trattato di Roma – di per sé considerata, senza cioè proiettare lo sguardo sulla successiva evoluzione

193 _{Va infine menzionato, per completezza, anche l’art. 39, che in tema di politica agricola della} Comunità fissava l’obiettivo di «assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori».

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della politica comunitaria – sembrava contenere, più che delle specifiche direttrici di tutela per il consumatore, un progetto di complessiva disciplina rilevante per il consumo. Dato questo indirettamente confermato dal fatto che, in un primo momento, la politica comunitaria in materia di consumo «viene finalizzata, in un primo momento, alla necessità di realizzare il riavvicinamento delle legislazioni dei singoli Stati membri in vista del mercato comune, in considerazione delle asimmetrie e conflittualità che possono derivare anche per gli interessi delle imprese dalla disarmonia delle legislazioni nazionali in materia di tutela del consumatore»194.

La principale tappa da ricordare di questo periodo è senza dubbio la Risoluzione del Consiglio della CEE datata 14 aprile 1975, nella quale viene predisposto un primo piano organico di tutela del consumatore, (piano) di cui si fissano – in notevole consonanza con i diritti previsti dalla risoluzione n. 543 del 1973 dell’Assemblea consultiva del Consiglio d’Europa relativi alla Carta europea di protezione dei consumatori195 – gli obiettivi di:

194 _{GIORDANO, voce Consumatore, in Dizionario di diritto pubblico dell’economia (a cura di Picozza),} Rimini 1998, 289-290 (corsivo mio).

Il punto è sottolineato anche da ALPA, voce Consumatore (tutela del). II) Diritto della Comunità

europea, in Enc. giur., VIII, 1995, 2, dove – con riferimento all’azione parallela di tutela del consumatore effettuata dall’Unione Europea e dal Consiglio d’Europa – si rileva: «più specifici i fini della Unione Europea che sembrano circoscriversi alla necessità di realizzare una legislazione coordinata e armonica tra gli ordinamenti interni, che incida sul funzionamento del mercato comune; in tal caso, la posizione dei consumatori appare meritevole di tutela solo in quanto costituisca un centro di interessi contrapposti a quelli delle imprese produttrici, sì che la sua rilevanza giuridica può risultare un fattore di conflittualità e di disgregazione negli ordinamenti interni e quindi a livello comunitario. Di qui l’esigenza, in verità manifestata in modo più trasparente nei programmi della UE che non in quelli del Consiglio d’Europa, di realizzare un equo contemperamento degli interessi in gioco, senza contrastare perciò in modo netto le strategie di profitto delle imprese» (corsivo mio).

195 _{La Carta – che era stata preceduta da iniziative di minore respiro del Consiglio (d’Europa), quali la} risoluzione n. 29 del 1971 sulla educazione e sull’istruzione del consumatore nel periodo scolastico, o la risoluzione n. 8 del 1972 sulla protezione dei consumatori contro la pubblicità menzognera – individuava il consumatore come «ogni persona, fisica o morale, alla quale siano venduti beni o forniti servizi per uso privato» (art. A, i) e riconnetteva a questa qualifica una serie di diritti fondamentali, e segnatamente: 1) il diritto alla protezione e all’assistenza dei consumatori da realizzarsi attraverso un agevole accesso alla giustizia e una razionale amministrazione di essa, (giustizia) funzionale alla protezione del consumatore da ogni danno, economico o materiale, provocato dai beni di consumo; 2) il diritto al risarcimento del danno sopportato dal consumatore per la circolazione di prodotti difettosi o per la diffusione di messaggi pubblicitari menzogneri, erronei o recettivi, funzionalmente al quale (diritto al risarcimento) si prevede una responsabilità per colpa presunta del fabbricante per i danni cagionati da prodotti difettosi, pericolosi, dannosi, nonché sono previsti controlli sulle condizioni generali di contratto; 3) il diritto all’informazione e all’educazione del consumatore in ordine alla qualità e a ogni altro aspetto del prodotto, nonché in ordine all’accertamento dell’identità dei fornitori; 4) il diritto alla partecipazione delle associazioni esponenziali degli interessi dei consumatori ad organismi amministrativi con funzione consultiva ed alla rappresentanza in seno ai consigli di

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a) efficace protezione contro i rischî per la salute e la sicurezza del consumatore;

b) efficace protezione contro i rischî che possono nuocere agli interessi economici dei consumatori;

c) predisposizione, con mezzi adeguati di consulenza, assistenza, risarcimento danni;

d) informazione ed educazione del consumatore;

e) consultazione e rappresentanza dei consumatori nella preparazione delle decisioni che li riguardano.

Ogni categoria di diritti fondamentali deve essere tutelata da un’azione della Comunità che si ispiri ad alcuni fondamentali principî, indicati dalla risoluzione stessa, che conviene richiamare attesa la loro importanza come chiave di lettura per la successiva produzione normativa196.

Per quel che concerne la salute e la sicurezza del consumatore:

1) I beni e i servizî posti a disposizione del consumatore devono essere tali che, utilizzati in condizioni normali o prevedibili, non presentino pericoli per la sua salute e la sua sicurezza; qualora presentino tali pericoli devono poter essere ritirati dal mercato con procedure rapide e semplici. In linea di massima i rischî inerenti a una utilizzazione prevedibile di beni e servizî, tenuto conto della loro natura e delle persone cui sono destinati, devono essere portati a conoscenza del consumatore con mezzi adeguati.

2) Il consumatore deve essere protetto dalle conseguenze dei danni fisici causati dalle merci e dai servizî difettosi forniti dai produttori di beni e dai fornitori di servizî.

3) Le sostanze o preparazioni che possono far parte o essere aggiunte a prodotti alimentari devono essere definite e il loro impiego deve essere disciplinato, cercando in particolare di elaborare, mediante una

amministrazione che gestiscono servizi pubblici. In argomento, cfr. ALPA-BESSONE, La «Carta europea» dei consumatori, in Riv. soc.,1974, 827.

196 _{Seguo qui, con poche variazioni, lo schema espositivo di A}

LPA, Il diritto dei consumatori, Bari

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regolamentazione comunitaria, elenchi positivi, chiari precisi. Anche i trattamenti cui potrebbero essere sottoposti i prodotti alimentari devono essere definiti e il loro impiego disciplinato quando lo richiede la protezione del consumatore. I prodotti alimentari non devono essere alterati o contaminati dagli imballaggi e da altri materiali o sostanze con cui vengono in contatto, dall’ambiente, dalle condizioni di trasporto e di immagazzinaggio o dalle persone con cui vengono a contatto, in modo tale da danneggiare la salute o la sicurezza del consumatore o da diventare inadatti al consumo.

4) Le macchine, gli apparecchi e le attrezzature elettriche ed elettroniche, nonché talune categorie di beni che possono, da soli o per il loro uso, danneggiare al salute e la sicurezza del consumatore, dovrebbero formare oggetto di una regolamentazione particolare ed essere sottoposti a una procedura riconosciuta o approvata da pubblici poteri (quale l’autorizzazione o dichiarazione di conformità con norme e regolamentazioni armonizzate) per assicurarne la massima sicurezza d’impiego.

5) Alcuni nuovi prodotti appartenenti a talune categorie, che potrebbero nuocere alla salute e alla sicurezza del consumatore, devono essere sottoposti ad autorizzazioni speciali, armonizzate in tutta la Comunità. Per quel che concerne la protezione degli interessi economici del consumatore:

1) Gli acquirenti di beni o di servizî devono essere protetti dagli abusi di potere del venditore, in particolare dai contratti tipo unilaterali, dall’esclusione abusiva dai contratti di diritti essenziali, dalle condizioni abusive di credito, dalla richiesta di pagamento di merci non ordinate e dai metodi di vendita non ortodossi.

2) Il consumatore deve essere protetto dai danni provocati ai suoi interessi economici da un prodotto difettoso o da servizi insufficienti.

3) La presentazione e la propaganda di beni o di servizî, ivi compresi i servizi finanziari, non devono fuorviare, né direttamente né

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indirettamente, la persona alla quale vengono offerti o dalla quale sono stati richiesti.

4) Nessuna forma di pubblicità audiovisiva deve fuorviare l’acquirente potenziale del prodotto o del servizio. Il responsabile della pubblicità, fatta attraverso qualsiasi canale, deve essere in grado di dimostrare, con mezzi adeguati, la fondatezza di quanto affermato.

5) Tutte le informazioni fornite sull’etichetta, nei punti di vendita oppure nella pubblicità, devono essere esatte.

6) Il consumatore deve poter beneficiare di un soddisfacente servizio di assistenza tecnica per i beni di consumo durevoli e ottenere i pezzi di ricambio necessarî per effettuare le riparazioni.

7) La gamma delle merci messe a disposizione del consumatore dovrebbe essere tale da offrire a quest’ultimo, per quanto possibile, una scelta adeguata.

Per quel che concerne la consulenza, l’assistenza e il risarcimento dei danni:

1) Il consumatore deve ricevere assistenza e consulenza in materia di reclami e in caso di danni inerenti all’acquisto o all’uso di prodotti difettosi o di servizî inadeguati.

2) Egli ha diritto a un adeguato risarcimento di tali danni mediante procedure rapide, efficaci e poco dispendiose.

Per quel che concerne l’informazione e l’educazione del consumatore: 1) L’acquirente di beni o di servizî dovrebbe disporre di un’adeguata

informazione che gli consenta di:

a) conoscere le caratteristiche essenziali, ad esempio la natura, la qualità e i prezzi dei beni e dei servizî offerti;

b) operare una scelta razionale tra prodotti e servizî concorrenti; c) utilizzare con piena sicurezza e in modo soddisfacente i suddetti

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d) pretendere il risarcimento dei danni eventuali derivati dal prodotto o dal servizio ricevuto.

2) Gli opportuni mezzi educativi devono essere posti a disposizione dei bambini, dei giovani e degli adulti, in modo da permettere loro di comportarsi come consumatori informati, in modo di effettuare una scelta oculata fra i beni e i servizî e consapevoli dei loro diritti e delle loro responsabilità. Per conseguire tale obiettivo, il consumatore dovrebbe in particolare disporre delle conoscenze basilari dei principî dell’economia contemporanea.

Per quel che – infine – concerne la consultazione e la rappresentanza dei consumatori:

1) Nella preparazione delle decisioni che li riguardano i consumatori devono essere consultati e ascoltati, in particolare attraverso le associazioni interessate alla protezione e all’informazione del consumatore.

In attuazione degli obiettivi fissati nella risoluzione del 1975, a partire dalla fine degli anni Settanta e per il periodo che va fino all’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, la Comunità inizia a varare una serie di direttive, con lo scopo di armonizzare le legislazioni nazionali dei paesi membri nei settori maggiormente sensibili alle problematiche del consumo.

Fra di esse meritano di essere menzionate, se non altro per la loro rilevanza per l’ordinamento italiano, nel quale sono state successivamente recepite:

- la direttiva del Consiglio 84/450/CEE, del 10 settembre 1984, in tema di pubblicità ingannevole;

- la direttiva del Consiglio 85/374/CEE, del 25 luglio 1985, in tema di responsabilità per danno da prodotti difettosi, che stabilisce il principio

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della c.d. responsabilità oggettiva in capo al produttore per i danni cagionati ai consumatori dalla circolazione di prodotti difettosi;

- la direttiva del Consiglio 85/577/CEE, del 20 dicembre 1985, per la tutela dei consumatori per i contratti conclusi fuori dai locali commerciali;

- la direttiva del Consiglio 90//314/CEE, del 13 giugno 1990, relativa ai viaggi, alle vacanze e ai circuiti “tutto compreso”;

- la direttiva del Consiglio 92/59/CEE, del 29 giugno 1992, sulla sicurezza generale dei prodotti, contenente una disciplina generale (sulla sicurezza dei prodotti) applicabile a tutti i prodotti, destinati ai consumatori finali, che non siano tutelati da norme comunitarie più specifiche. Evidente è qui l’intento – permanendo le disparità fra le singole legislazioni – di tentare una armonizzazione progressiva, offrendo una tutela (necessariamente di principio) rispetto a tutti i prodotti non specificamente oggetto di disciplina particolare da parte della Comunità stessa197;

- la direttiva del Consiglio 93/13/CEE, del 5 aprile 1993, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati coi consumatori.

197 _{Con riferimento a questi ultimi, si segnala qui la progressiva adozione di una nutrita schiera di} direttive per l’armonizzazione delle legislazioni nazionali in tema di modalità di fabbricazione, di composizione e presentazione dei singoli tipi di prodotti di consumo, al fine di assicurare standards di salubrità e sicurezza a tutela del consumatore finale. Senza pretesa di esaustività, si possono qui citare, in tema di prodotti farmaceutici, la direttiva della Commissione 91/356/CEE, del 13 giugno 1991, contenente i principi e le direttrici sulle buone prassi di fabbricazione dei medicinali per uso umano; la direttiva 92/27/CEE, del 31 marzo 1992, che contiene norme sull’etichettatura e sul foglietto illustrativo dei medicinali per uso umano; la direttiva 92/28/CEE, del 31 marzo 1992, sulla pubblicità dei medicinali per uso umano. In materia di prodotti alimentari, si ricordano: la direttiva 89/109/CEE, del 21 dicembre 1988, riguardante i materiali e gli oggetti destinati a venire in contatto con i prodotti alimentari; la direttiva 89/397/CEE, del 14 giugno 1989, concernente il controllo ufficiale dei prodotti alimentari; la direttiva 89/398/CEE, del 3 maggio 1989, relativa ai prodotti alimentari destinati a un’alimentazione particolare; la direttiva 93/5/CEE, del 25 febbraio 1993, sull’assistenza alla Commissione e la cooperazione degli Stati membri nell’esame scientifico di questioni relative ai prodotti alimentari; la direttiva 93/99/CEE, contenente misure supplementari sul controllo ufficiale dei prodotti alimentari. In tema di prodotti e sostanze pericolose si ricordano: la direttiva 67/548/CEE, del 27 giugno 1967 (successivamente modificata dalla direttiva 92/32/CEE, del 30 aprile 1992), sulla classificazione all’imballaggio e alle etichettature delle sostanze pericolose; la direttiva 87/353/CEE, del 25 luglio 1987, relativa ai prodotti che, a causa di un aspetto diverso da quello che sono in realtà, pregiudicano la salute e la sicurezza dei consumatori. Relativamente ai prodotti cosmetici, possono essere menzionate: la direttiva 76/768/CEE, del 27 luglio 1976 (in seguito modificata dalla direttiva 93/35/CEE, del 14 giugno 1993), sul riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici. In materia di sicurezza dei giocattoli, si ricorda – infine – la direttiva 88/378/CEE, del 3 maggio 1988.

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2. L’evoluzione del consumo nel diritto comunitario originario