La tutela dell’effettività dei diritti dei consumatori: l’accesso alla giustizia

La problematica di situazioni giuridiche soggettive che non rimangano solo sulla carte è stato ben presto oggetto di attenzione da parte delle istituzioni comunitarie.

A partire dagli anni Settanta – ovvero nello stesso periodo in cui le esigenze di tutela del consumatore andavano per la prima volta affermandosi – la Commissione ha preso una serie di iniziative per migliorare il livello di protezione giudiziaria dei consumatori e quel suo ineludibile pre-requisito che è rappresentato dalle condizioni di accesso alla giustizia240.

Il problema è ovviamente che, a fronte di un costo (soggettivamente) elevato di una controversia giudiziale ed alla sua lunga durata, il consumatore sia fattivamente scoraggiato a intraprendere una azione processuale a tutela dei propri diritti o interessi, soprattutto considerando un’entità economica non elevata della causa. Da cui anche il connesso problema di una eventuale tutela giurisdizionale collettiva attraverso la legittimazione processuale di enti esponenziali degli interessi (collettivi) dei consumatori241.

240 _{La politica di favorire una effettiva protezione delle posizioni soggettive dei consumatori interessa} ovviamente alla Comunità anche nell’ottica di una generale efficacia delle sue norme nei singoli Stati membri. Come nota FARO, Tutela del consumatore, cit., 4073, «ogni lacuna o difficoltà nel garantire

l’accesso alla giustizia dei singoli consumatori comporta l’esistenza di zone d’ombra nell’applicazione delle norme comunitarie a livello nazionale».

241 _{Le problematiche qui riportate sono state oggetto di specifica attenzione da parte del libro verde del} 1993 sull’accesso dei consumatori alla giustizia e la risoluzione delle controversie in materia di consumo nell’ambito del mercato unico. Il libro verde – dopo aver ricostruito la situazione negli Stati membri, con riguardo sia alle procedure propriamente giurisdizionali, sia ad altre modalità di prevenzione o soluzione delle controversie come arbitrato, mediazione, conciliazione – prospetta le linee di intervento da parte della Comunità per contribuire alla creazione di un diritto comunitario sostanziale dei consumi non disgiunto da interventi comunitari riguardo a forme e modi di tutela dei diritti così riconosciuti ai consumatori.

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Rispetto alla tutela propriamente giurisdizionale dei consumatori, l’atto normativo più rilevante è ora la dir. 27/1998/CE, del 19 maggio 1998242_,

concernente il riavvicinamento delle norme nazionali relative ai provvedimenti inibitori volti alla tutela degli interessi collettivi dei consumatori previsti in direttive precedenti.

Di particolare rilievo per il giuspubblicista è senza dubbio l’art. 2 di questa direttiva, che prevede come gli Stati membri debbano designare organi giurisdizionali o autorità amministrative che, in caso di violazione, delle norme comunitarie o di quelle nazionali di recepimento possano: a) adottare, anche con procedure d’urgenza, provvedimenti inibitori; b) adottare provvedimenti sanzionatorî della violazione, prevedendo misure come la pubblicazione della decisione – integrale o parziale, e comunque in forma adeguata – o la pubblicazione di una dichiarazione di rettifica; c) condannare la parte soccombente a versare, in caso di mancata esecuzione della decisione nel termine fissato dall’organo giurisdizionale o dall’autorità amministrativa, un importo determinato per ciascun giorno di ritardo243.

La direttiva si occupa poi anche delle organizzazioni esponenziali degli interessi dei consumatori: per i soggetti collettivi legittimati, nei rispettivi ordinamenti giuridici nazionali, ad agire in tutela degli interessi dei consumatori è previsto un sistema di riconoscimento reciproco a livello europeo. Ai sensi dell’art. 3, legittimato per ottenere i provvedimenti ora menzionati è «qualsiasi organismo o organizzazione, debitamente costituito secondo la legislazione di uno Stato membro, che ha un legittimo interesse a far rispettare» le disposizioni comunitarie sostanziali che si affermino violate.

Rispetto invece alle procedure extragiudiziali sono da menzionare alcuni articoli di direttive in materia di (specifica) tutela del consumatore – rilevano, fra gli altri, l’art. 11 della dir. 7/1997/CE, relativa ai contratti a distanza, l’art. 17 della dir. 31/2000/CE, sul commercio elettronico e l’art. 14 della dir. 65/2002/CE, riguardante la commercializzazione a distanza dei servizî finanziarî) – che prevedono la possibilità per gli Stati membri di

242 _{Atto di recepimento nel nostro ordinamento è stato il d. lgs. 23 aprile 2001, n. 224, che è andato a} modificare la l. 281 del 1998 e la cui disciplina risulta ora trasfusa nel Codice del Consumo.

243 _{O qualsiasi altro importo previsto dalla legislazione nazionale al fine di garantire l’esecuzione delle} decisioni, sempre nella misura in cui l’ordinamento giuridico del singolo Stato membro lo permetta.

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riconoscere strumenti volontari di controllo del rispetto delle norme comunitarie e di risoluzione delle controversie244_.

244 _{Oltre a ciò, sebbene l’efficacia degli atti normativi in parola non sia del tutto inquadrabile nel} concetto di disciplina giuridica qui accolto, meritano comunque di essere segnalate due raccomandazioni adottate dalla Commissione con la finalità di promuovere meccanismi (semplici, efficaci ed economici) alternativi di risoluzione delle controversie in materia di consumo.

La raccomandazione 257/1998/CE, del 30 marzo 1998, attiene ai principi applicabili alle procedure che (indipendentemente dalla loro denominazione) portano ad una risoluzione della controversia tramite l’intervento attivo del terzo che propone o impone una soluzione. In questo caso devono trovare applicazione alla procedura sette principî: indipendenza dell’organo responsabile dell’adozione della decisione; trasparenza della procedura; contraddittorio; efficacia della procedura; legalità; libertà delle parti; assistenza delle parti nel corso della procedura.

La raccomandazione 310/2001/CE, del 4 aprile 2001, è invece relativa ai principî che devono essere osservati nell’ambito di qualsiasi procedura basata sull’intervento di terzi che non prendono formalmente una posizione sulla soluzione che potrebbe applicarsi alla controversia e assistono soltanto le parti nella ricerca di un accordo. In questo caso i principi da rispettare sono quelli di imparzialità, trasparenza, efficacia ed equità.

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