Governo del territorio

Per quanto concerne la materia del governo del territorio, quale insieme delle azioni volte alla tutela del territorio ed alla sostenibilità dei relativi usi e trasformazioni, si deve riconoscere che tale materia non rientra specificamente, allo stato attuale, nel “genoma” dell’Unione europea (TUE, TFUE, Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea).

Nell’ambito delle competenze dell’Unione rientrano tuttavia varie materie che intersecano il governo del territorio: in particolare le competenze concorrenti con quelle degli Stati membri in materia di coesione economica, sociale e territoriale, ambiente, trasporti, reti transeuropee, energia, agricoltura e pesca, e la competenza esclusiva dell’Unione in materia di conservazione delle risorse biologiche del mare.

Anche il profilo della tutela del paesaggio appare estraneo, nel suo specifico, all’ambito delle competenze e priorità dichiarate della UE, ed in questo senso occorre chiarire che la Convenzione europea sul paesaggio, siglata a Firenze il 20 ottobre 2000 e ratificata dall’Italia nel 2006, è un

documento estraneo all’Unione europea, trattandosi di un trattato concluso nell’ambito del Consiglio d’Europea (organizzazione internazionale distinta dall’Unione).

E’ peraltro vero che la sostenibilità nella pianificazione e nella progettazione urbana è l’oggetto specifico di uno¹ dei dieci “Aalborg Commitments” (dieci obiettivi di sostenibilità ambientale, economica, sociale e istituzionale) sottoscritti da molti governi locali europei, ed anche dalla nostra Regione, alla quarta Conferenza europea delle città sostenibili, (Conferenza Aalborg+10 – Ispirare il Futuro) svoltasi ad Aalborg (Danimarca) nel 2004.

Firmando il documento di Aalborg, i governi locali sottoscrittori hanno, in effetti, chiesto “ai nostri governi nazionali, alla Commissione Europea e alle altre istituzioni europee di riconoscere gli Aalborg Commitments come un significativo contributo alle iniziative europee verso la sostenibilità”, in considerazione dell’eterogenesi degli Aalborg Commitments rispetto alle istituzioni, all’ordinamento ed ai programmi della UE.

In questo quadro si comprende il perché, a ben vedere, esaminando il quadro della produzione normativa dell’Unione europea, si possa arrivare alla conclusione che l’Unione, fino ad oggi, ha trattato la tematica del governo del territorio solo per limitati profili, e spesso soltanto a seguito di disastri (Seveso 1976, Bhopal 1984 ed altri successivi) o a seguito delle crescenti preoccupazioni per gli impatti ambientali, per i problemi energetici e per il cambiamento climatico.

In tale contesto, infatti, l’Unione europea ha prodotte le direttive che hanno introdotto il principio del controllo dell’urbanizzazione per la mitigazione degli effetti dei c.d. “incidenti rilevanti”

(direttiva 82/501/CEE – c.d. Seveso I; direttiva 96/82/CE – c.d. Seveso II – modificata con direttiva 2003/105/CE), nonché la direttiva che ha introdotto l’obbligo di valutazione degli effetti ambientali anche nell’ambito delle procedure di pianificazione territoriale ed urbanistica (direttiva 2001/42/CE), e le direttive che hanno promosso la tematica del rendimento energetico nell’edilizia (direttive 2002/91/CE, 2005/32/CE e 2006/32/CE).

I tre citati ambiti di intervento (controllo dell’urbanizzazione per la mitigazione degli effetti degli incidenti rilevanti; valutazione degli effetti ambientali nell’ambito delle procedure di pianificazione territoriale ed urbanistica; rendimento energetico nell’edilizia), appaiono

(¹): Obiettivo n. 5 dei 10 Aalborg Commitments: 5 - PIANIFICAZIONE E PROGETTAZIONE URBANA - Ci impegniamo a svolgere un ruolo strategico nella pianificazione e progettazione urbane, affrontando problematiche ambientali, sociali, economiche, sanitarie e culturali per il beneficio di tutti. Lavoreremo quindi per:

1. rivitalizzare e riqualificare aree abbandonate o svantaggiate.

2. prevenire una espansione urbana incontrollata, ottenendo densità urbane appropriate e dando precedenza alla riqualificazione del patrimonio edilizio esistente.

3. assicurare una miscela di destinazioni d’uso, con un buon equilibrio di uffici, abitazioni e servizi, dando priorità all’uso residenziale nei centri città.

4. garantire una adeguata tutela, restauro e uso/riuso del nostro patrimonio culturale urbano.

5. applicare i principi per una progettazione e una costruzione sostenibili, promuovendo progetti architettonici e tecnologie edilizie di alta qualità.

corrispondere, in effetti, alle discipline normative (direttive) con le quali il legislatore europeo ha, fino ad oggi, inciso più direttamente nella materia del governo del territorio.

Per ognuno dei tre ambiti la Regione Emilia-Romagna ha provveduto al recepimento e all’attuazione delle disposizioni dell’Unione europea, secondo quanto di seguito indicato:

a) ai fini dell’attuazione del principio del “controllo dell’urbanizzazione per la mitigazione degli effetti degli incidenti rilevanti”, definito dall’articolo 12 della direttiva 96/82/CE (c.d. direttiva

“Seveso II”, sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose), come modificato dalla direttiva 2003/105/CE, ed al fine del recepimento delle inerenti disposizioni statali (articolo 14 del D.lgs. n. 17 agosto 1999, n. 334, come modificato dal D.lgs. n.

21 settembre 2005, n. 238), sono state introdotte nell’ordinamento regionale le disposizioni di cui agli articoli 12, 13 e 18 della legge regionale 17 dicembre 2003, n. 26 (Disposizioni in materia di pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose), con le quali, tra l’altro, sono state inserite le disposizioni di cui all’art A-3-bis (Contenuti della pianificazione per le zone interessate da stabilimenti a rischio di incidente rilevante) nell’ambito della legge regionale 24 marzo 2000, n. 20 (Disciplina generale sulla tutela e l’uso del territorio);

b) ai fini dell’adeguamento del sistema di pianificazione territoriale e urbanistica definito dall’ordinamento regionale, rispetto ai principi di cui alla direttiva 2001/42/CE sulla c.d. “valutazione ambientale strategica” (principi recepiti nell’ordinamento nazionale con le disposizioni di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e con le inerenti modifiche di cui al decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4), la Regione Emilia-Romagna ha approvato la legge regionale 13 giugno 2008, n. 9 (“Disposizioni transitorie in materia di Valutazione ambientale strategica e norme urgenti per l’applicazione del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”), cui ha fatto seguito la inerente circolare inter-assessorile prot. n. 269360 del 12 novembre 2008 (“Prime indicazioni in merito all’entrata in vigore del D.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4, correttivo della Parte seconda del D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, relativa a VAS, VIA e IPPC e del titolo I della l.r. 13 giugno 2008, n. 9”).

Allo stesso fine, con la legge regionale 6 luglio 2009, n. 6 (“Governo e riqualificazione solidale del territorio” sono state apportate modifiche alla legge regionale 24 marzo 2000, n. 20 (“Disciplina generale sulla tutela e l’uso del territorio”), volte a ribadire l’obbligo di conformità dell’attività di pianificazione territoriale ed urbanistica ai contenuti della richiamata direttiva 42/2001/CE, ed a regolare il procedimento di valutazione degli effetti ambientali nell’ambito dei procedimenti per l’approvazione dei piani urbanistici e territoriali;

c) ai fini dell’attuazione della direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico nell’edilizia (e delle altre connesse direttive 2006/32/CE e 2005/32/CE), e delle inerenti disposizioni statali (D.lgs.

19 agosto 2005, n. 192, e connesse disposizioni di cui alle leggi 10/1991 e 296/2006, e di cui ai D.P.R. 412/1993 e 380/2001), la Regione Emilia-Romagna ha provveduto attraverso le seguenti disposizioni: legge regionale 25 novembre 2002, n. 31 (Disciplina generale dell’edilizia), ed in particolare gli articoli 33 e 34 sui requisiti delle opere edilizie; legge regionale 23 dicembre 2004, n.

26 (Disciplina della programmazione energetica regionale), ed in particolare gli articoli 2, 3, 25, 27 e 28; delibera dell’Assemblea legislativa 10 gennaio 2007, n. 141 (Approvazione del Piano energetico regionale); delibera dell’Assemblea legislativa 4 marzo 2008, n. 156 (Approvazione atto di indirizzo e coordinamento sui requisiti di rendimento energetico e sulle procedure di certificazione energetica degli edifici).

Se, come visto, la tematica del governo del territorio trova una limitata considerazione nell’ordinamento dell’Unione europea, trovano tuttavia più ampia considerazione, nelle analisi e nei documenti programmatici dell’Unione, i temi generali dello sviluppo sostenibile e della coesione territoriale: si vedano, ad esempio, la Strategia europea sullo sviluppo sostenibile (2005), il Libro verde sulla coesione territoriale (2008) e la Carta di Lipsia sulle città sostenibili (2007).

Gli indirizzi contenuti in questi documenti programmatici dell’Unione hanno trovato recepimento nel nuovo Piano Territoriale Regionale (PTR), recentemente approvato dalla nostra Regione con deliberazione dell’Assemblea legislativa n. 276 del 3 febbraio 2010 (²).

Il PTR, infatti, rappresenta “lo strumento di programmazione con il quale la Regione Emilia-Romagna definisce gli obiettivi per assicurare lo sviluppo e la coesione sociale, accrescere la competitività del sistema territoriale regionale, garantire la riproducibilità, la qualificazione e la valorizzazione delle risorse sociali ed ambientali” (³). Lo stesso PTR è predisposto in coerenza con le strategie europee e nazionali di sviluppo del territorio e definisce indirizzi e direttive alla pianificazione di settore, ai piani territoriali di coordinamento provinciale (PTCP), e agli strumenti della programmazione negoziata, per assicurare la realizzazione degli obiettivi suddetti (³).

Andando ora ad esaminare l’incidenza del governo del territorio nei programmi di lavoro dell’Unione europea per i prossimi anni (Strategia “Europa 2020”, e Programma di lavoro della Commissione per il 2010), e quindi i possibili coinvolgimenti nella fasce ascendente del diritto dell’Unione, si deve premettere che anche in tali programmi la materia del governo del territorio non sembra trovare specifiche e dirette considerazioni.

Più in particolare, nell’ambito delle sette “iniziative faro” della Strategia “Europa 2020” (“Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva”, presentata nel 2009 dalla Commissione europea e rivolta al decennio 2010-2020), soltanto una delle sette iniziative appare investire concretamente (anche se non direttamente) le tematiche del governo del territorio: si tratta dell’’iniziativa faro intitolata “Un’Europa efficiente sotto il profilo delle risorse”, volta a favorire la transizione verso un’economia basata su un impiego efficiente delle risorse, preferendo quelle a basse emissioni di carbonio, incrementando l’uso delle fonti di energia rinnovabile, modernizzando il settore dei trasporti e promuovendo l’efficienza energetica.

(²): I contenuti del nuovo PTR sono consultabili al sito: http://www.regione.emilia-romagna.it/wcm/ptr/sezioni_laterali/documenti/norme_atti.htm )

(³) Articolo 23 l.r. n. 20/2000, come modificato da l.r. 6/2009.

Nell’ambito del Programma di lavoro della Commissione per il 2010 (Programma “E’ ora di agire”, comunicato agli altri organi dell’Unione il 31 marzo 2010), sono previsti (per ciò che più interessa il governo del territorio):

– un pacchetto di misure sulle infrastrutture energetiche;

– un libro bianco sul futuro trasporti, in cui saranno definiti una strategia e un piano d’azione per la politica e le infrastrutture dei trasporti nel prossimo decennio;

– una comunicazione sulla capacità di reazione alle calamità, per migliorare la risposta dell’Unione alle catastrofi;

– una comunicazione che annuncia una nuova strategia dell’Unione in materia di biodiversità.

Peraltro il Programma di lavoro della Commissione contempla anche una serie di proposte per il “dopo 2010”, e tra queste appaiono particolarmente rilevanti, per l’incidenza nell’ambito del governo del territorio, due proposte:

– una comunicazione sulla competitività sostenibile nel settore delle costruzioni;

– una direttiva sull’uso efficiente dell’acqua negli edifici.