LE INIZIATIVE PER LA QUALITÀ DELLA LEGISLAZIONE PRESSO L’ASSEMBLEA LEGISLATIVA E LA DIREZIONE GENERALE CENTRALE AFFARI ISTITUZIONALI E

LEGISLATIVI DELLA GIUNTA REGIONALE DELL’EMILIA – ROMAGNA

(Fonte: Direzione Generale dell’Assemblea Legislativa e Servizio Affari legislativi e qualità dei processi normativi - Direzione Generale Centrale Affari Istituzionali e Legislativi della Giunta)

I.1. Premessa

Nel 2009, uno dei temi individuati dalla Commissione europea ha riguardato la Qualità della legislazione, che è stato affrontato nell’ambito del programma “Legiferare Meglio”.

La Comunicazione COM (2009) 15 del 28 gennaio 2009, “Terzo esame strategico del programma per legiferare meglio dell’Unione Europea”, ha fornito un quadro dell’azione svolta dalla Commissione ai fini della modernizzazione e della semplificazione normativa.

Nel 2010 la Commissione ha annunciato la svolta verso la “smart regulation”, tema che verrà sviluppato in modo compiuto nei prossimi anni: infatti, tra le proposte in cantiere dopo il 2010, è prevista l’adozione di una comunicazione in argomento. A tal fine, il 23 aprile 2010 la Commissione ha avviato una consultazione pubblica che si è conclusa il 25 giugno 2010, invitando a fornire contributi in argomento.

Nell’ottica della coerenza tra le azioni svolte a livello regionale e quelle svolte a livello europeo per la realizzazione degli obiettivi di Qualità della Legislazione, si ricorda che questa rappresenta un principio fondamentale che regola l’attività legislativa della Regione Emilia – Romagna ed un obiettivo stabilito espressamente già dallo Statuto regionale con riferimento all’impatto delle leggi e alla redazione dei testi normativi.

L’articolo 53 dello Statuto prevede infatti che:

“1. Le leggi e il Regolamento interno dell'Assemblea legislativa prevedono procedure, modalità e strumenti per la valutazione preventiva della qualità e dell'impatto delle leggi.

Prevedono altresì forme di monitoraggio sugli effetti e sui risultati conseguiti nella loro applicazione, in rapporto alle finalità perseguite.

2. Clausole valutative eventualmente inserite nei testi di legge dettano i tempi e le modalità con cui le funzioni di controllo e valutazione devono essere espletate, indicando anche gli oneri informativi posti a carico dei soggetti attuatori”.

Anche la predisposizione dei testi unici (art. 54) è prevista dallo Statuto regionale come strumento per attuare un processo di razionalizzazione e semplificazione della normativa.

I.2 Il ruolo dell’Assemblea legislativa

La IX Legislatura, già dal suo avvio, ha confermato l’importanza degli obiettivi di Qualità della legislazione introducendo una novità dal punto di vista dell’organizzazione interna: alla VI Commissione assembleare “Statuto e Regolamento”.è stata infatti assegnata la competenza in

materia di semplificazione, qualità degli atti e dei procedimenti, clausole valutative, rapporto sulla legislazione. Ciò si pone in linea di continuità rispetto ai lavori della passata legislatura. La Qualità della legislazione, infatti, è un principio che regola l’attività dell’Assemblea legislativa fin dal suo Regolamento interno, dove si traduce in procedure, modalità e strumenti per la qualità della normazione ed il controllo sull’attuazione delle leggi (titolo VI). Tra gli strumenti per la qualità della legislazione cui il Regolamento interno rimanda, vanno ricordati: la scheda tecnico – normativa, la scheda tecnico – finanziaria, l’analisi di fattibilità dei progetti di legge ed il controllo sull’attuazione delle leggi, le clausole valutative, gli strumenti per la partecipazione delle persone e della collettività alle decisioni dell’Assemblea legislativa, tra cui le consultazioni, le udienze conoscitive e le audizioni delle commissioni assembleari.

Anche il Rapporto sulla legislazione della Regione Emilia - Romagna, previsto dall’articolo 45 del Regolamento, fa parte di questi strumenti. Esso riporta l’analisi quantitativa e sostanziale delle leggi e dei regolamenti regionali, oltre a monitorare l’andamento della tendenza del legislatore regionale ad utilizzare lo strumento della “delegificazione”, per alleggerire e semplificare il corpus normativo regionale, ed i dati sulla previsione legislativa di strumenti con cui l’Assemblea può controllare lo stato di attuazione delle leggi nel tempo (principalmente clausole valutative). Da diversi anni, inoltre, il rapporto contiene anche un capitolo sulla “qualità sostanziale della legislazione” e rivolge uno sguardo al rapporto tra il diritto dell’Unione europea e l’ordinamento regionale nel suo complesso, dando atto dei risultati dell’attività di monitoraggio sull’incidenza del diritto e delle politiche comunitarie su leggi e regolamenti regionali.

Ma, con riferimento alla qualità della legislazione, va ricordata in modo particolare, proprio in questa sede, la legge regionale n. 16 del 2008. All’articolo 2, essa prevede espressamente gli obiettivi di qualità della legislazione in riferimento alla partecipazione della Regione alla formazione e attuazione del diritto dell’Unione europea e, quanto alla fase discendente, ne esplicita gli strumenti: le consultazioni delle parti interessate (v. udienza conoscitiva del 26 gennaio 2010, ai sensi dell’articolo 8, comma 2 della LR 16/2008, svoltasi in occasione dell’esame del progetto di legge comunitaria regionale per il 2010), la riduzione degli oneri amministrativi, la necessità di evitare le disposizioni supplementari non necessarie. Proprio in applicazione della legge regionale, la relazione della I Commissione assembleare presentata all’Aula in occasione dell’esame del progetto di legge comunitaria regionale per il 2010, ha fatto riferimento al perseguimento degli obiettivi di qualità della legislazione con riferimento a ciascuno dei parametri indicati nel caso concreto.

Quale ulteriore strumento volto a contribuire alla Qualità della legislazione, va menzionata la previsione della procedura interna alla Regione Emilia – Romagna per il controllo della Sussidiarietà nelle proposte legislative dell’Unione europea che abbiano ad oggetto materie di competenza regionale (articolo 7, legge regionale n. 16 del 2008). Il primo caso di controllo della Sussidiarietà effettuato in applicazione delle nuove norme di procedura è del 2008. Esso ha avuto

ad oggetto la proposta di Direttiva in materia di servizi sanitari transfrontalieri e si è concluso con una Risoluzione della I Commissione assembleare. Sugli esiti di questo esame, il Presidente della I Commissione assembleare è stato udito dalla XIV Commissione della Camera dei Deputati presso la quale era in corso di esame la stessa proposta di direttiva.

La procedura citata è stata fin qui applicata nell’ambito dell’attività svolta dall’Assemblea legislativa come partner del Network Sussidiarietà del Comitato delle regioni. Essa sarà applicabile anche nel contesto del controllo di Sussidiarietà che svolge il Parlamento in applicazione del Protocollo n. 2 allegato al Trattato di Lisbona, in caso di consultazione delle Assemblee legislative regionali.

I.3 Il ruolo della Giunta regionale

L’analisi di impatto della legislazione è una delle attività che la Giunta regionale svolge nella redazione dei propri disegni di legge, come si evince dalla relazione che accompagna ogni progetto di legge regionale, in cui vengono illustrate le ragioni dell’intervento legislativo e le previsioni sui suoi effetti ed i contenuti attesi delle singole norme.

Per quest’analisi, come pure per l’analisi tecnico-normativa - che è svolta rispetto ad ogni progetto di legge sia dai settori competenti per materia che dal Servizio Affari legislativi e Qualità dei processi normativi – non è previsto l’utilizzo di strumenti tecnici espressamente codificati, ma in sostanza le strutture stesse della Giunta, depositarie delle maggiori competenze tecniche nel merito e per la redazione dei progetti di legge provvedono, appunto, a svolgere un esame sistematico ed approfondito.

Un esempio di come viene svolta l’analisi di impatto della regolazione è costituito dalla relazione al progetto di legge regionale comunitaria per il 2010, pubblicata nel supplemento speciale del Bollettino Ufficiale n. 284 del 14 gennaio 2010 dove sono illustrate le basi normative, le finalità e le scelte tecniche che caratterizzano il progetto di legge.

I.4 Strumenti di collaborazione Giunta – Assemblea legislativa

Tra gli strumenti per la Qualità della legislazione basati su una piena e fattiva collaborazione tra i due organi regionali deve essere ricordato il gruppo di lavoro tecnico Giunta – Assemblea legislativa relativo alla partecipazione regionale alla fase ascendente del diritto comunitario, istituito dal 2006 e al quale fa riferimento l’attività per l’applicazione delle nuove procedure introdotte dalla legge regionale n. 16 del 2008, in particolare proprio quella dedicata allo svolgimento della prima sessione comunitaria dell’Assemblea legislativa.

E’ stata già richiamata la delibera della Giunta regionale n. 535 del 5 marzo 2010 che ha approvato l’Intesa tra l’Assemblea legislativa e la Giunta regionale per la definizione delle modalità attuative dell’art. 4 (rapporti Giunta – Assemblea Legislativa) e 15 (rapporti Assemblea legislativa – Giunta) della l.r. n. 16/2008, sulle attività di rilievo internazionale della Regione e sui suoi rapporti

interregionali, che si propone come obiettivo quello di favorire lo scambio tra Giunta regionale e Assemblea legislativa in relazione alle iniziative, agli atti e alle informazioni relative alla partecipazione della Regione Emilia-Romagna alla formazione e alla attuazione degli atti comunitari nonché alle attività di rilievo internazionale della Regione.

I.5 Verso un maggiore coinvolgimento delle persone, associazioni e imprese nelle scelte regionali

E’ stata recentemente approvata la legge n. 3 del 2010, recante “norme per la definizione, riordino e promozione delle procedure di consultazione e partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali”, la cui implementazione costituisce uno dei punti più importanti del programma di mandato della Giunta regionale recentemente insediatasi.

La legge, frutto di un lungo lavoro di elaborazione anche nell’ambito delle Commissioni, è finalizzata a rendere concrete alcune forme di democrazia diretta, con il contributo finanziario della Regione a Comuni e province che intenderanno avviare apposite procedure partecipative. Questa promuove un’idea di partecipazione attiva, coerente con il principio costituzionale della sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost., che riconosce “l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale”.

A tal fine, si propone di promuovere e sostenere l’intervento dei cittadini e delle organizzazioni della società civile (di categoria, sindacati, associazioni e comitati) all’elaborazione delle politiche pubbliche di Regione, Provincie e Comuni dell’Emilia-Romagna favorendo la partecipazione delle persone, singole o associate, affinché da soggetti amministrati diventino soggetti attivi, impegnati a proteggere e tutelare risorse comuni quali il territorio, l’ambiente, la sicurezza, la salute, le politiche sociali, l’istruzione, i servizi pubblici, la regolazione del mercato, le infrastrutture.

La legge attiva nuovi canali di rapporto fra cittadini e istituzioni elettive per arrivare a scelte più condivise, senza mettere in discussione l’autonomia di queste ultime, cui compete avviare i percorsi partecipativi e a gestirne le conclusioni.

E’ prevista una sessione annuale dell’Assemblea legislativa dedicata al tema della partecipazione. La seduta è aperta con la proposta del programma di iniziative per la partecipazione della Giunta, redatta anche sulla base della relazione annuale del nucleo tecnico di integrazione con le autonomie locali. Il programma è accompagnato da una relazione sulla partecipazione nel territorio della regione, contenente una analisi dello stato dei processi partecipativi e proposte per la loro evoluzione e il loro miglioramento.

L’Assemblea legislativa approva il programma delle iniziative, che contiene anche gli indirizzi su criteri e modalità per la concessione dei contributi. Con deliberazione annuale di Giunta regionale, sulla base degli indirizzi approvati dall’Assemblea legislativa, vengono stabiliti i requisiti dei progetti sostenibili; le modalità di presentazione delle domande; i criteri di valutazione; le

priorità; le raccomandazioni tecniche non vincolanti. Le domande di contributo finanziario sono presentate alla competente struttura della Giunta regionale, che concede i contributi ai progetti di partecipazione la cui qualità sia stata previamente certificata da un tecnico di garanzia.

Gli Enti locali hanno manifestato grande interesse per questo strumento. Da parte sua la Regione Emilia-Romagna sta organizzando incontri formativi ed informativi a favore degli Enti locali.