CAPITOLO II: DIRITTO ALLA SALUTE DEGLI STRANIER
1. Il diritto alla salute dello straniero nella Costituzione
Diritto alla salute dello straniero in ambito europeo. – 4. Unione Europea e salute dei cittadini dei Paesi terzi. – 5. Salute degli stranieri e la giurisprudenza costituzionale. - 6. Il diritto alla salute degli stranieri nella legislazione Italiana. – 7. Diritto alla salute degli stranieri regolari. – 8. Diritto alla salute degli stranieri non iscritti al Servizio Sanitario Nazionale. – 9. Il permesso temporaneo di soggiorno per cure mediche. – 10. Il ruolo amministrativo delle Regioni. – 11. Uno sguardo alla situazione di fatto.
1. Il diritto alla salute dello straniero nella Costituzione
La salute è l’unico diritto che la Costituzione qualifica come fondamentale, quale nucleo fondativo di tutti gli altri diritti costituzionali e presupposto irrinunciabile per la piena realizzazione della persona umana63. Il bene della salute è tutelato dall’art. 32, comma 1, della nostra Costituzione “non solo come interesse della collettività ma anche e soprattutto come diritto fondamentale dell’individuo”64
, che impone piena ed esaustiva tutela, in quanto
63 BIONDI DAL MONTE FRANCESCA, Dai diritti sociali alla cittadinanza. La
condizione giuridica dello straniero tra ordinamento italiano e prospettive sovranazionali, G. Giappichelli Editore – Torino, 2013.
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“diritto primario e assoluto, pienamente operante anche nei rapporti tra privati”65
e strettamente legato alla tutela della dignità umana. La salute è un diritto fondamentale dell’individuo e interesse della collettività, recita il primo comma dell’art. 32 della Costituzione66
. L’espressione “diritto fondamentale” è impiegato solo una volta nel testo costituzionale, a conferma dell’importanza centrale che riveste il diritto in questione.
La circostanza che l’art. 32 della Costituzione, nell’affermare che “la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività” e nell’intero suo testo, non faccia riferimento alla cittadinanza, è stata considerata da alcuni autori67 una conferma del carattere universale del diritto alla salute.
Secondo altra tesi68 invece, l’intitolazione della Parte prima della Costituzione ai “Diritti e doveri dei cittadini” sarebbe di per sé idonea a circoscrivere ai titolari della cittadinanza italiana la garanzia costituzionale dei diritti ivi contemplati, salva la facoltà del legislatore ordinario di estenderli anche agli stranieri.
La tesi della titolarità del diritto alla salute anche in capo agli stranieri appare tuttavia quella più seguita, pur con argomentazioni variamente articolate.
In aggiunta all’elemento letterario, alcuni autori69
danno risalto alle caratteristiche intrinseche del diritto in questione, strettamente inerente alla tutela della persona nella sua integrità psico-fisica e nella sua stessa dignità, quindi necessariamente spettante a ogni essere
65 Sentenze della Corte costituzionale: n°202/1991, n°559/1987, n° 184/1986,
n°88/1979.
66 L’art. 32 primo comma della Costituzione recita: “La Repubblica tutela la salute
come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti”.
67 Così sostenuto ad esempio da D. MORANA. 68
Così sostenuto da A. PACE.
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umano e in quanto tale, a prescindere dal requisito della cittadinanza70. Titolari del diritto alla salute sono gli tutti gli individui: non solo i cittadini ma anche gli stranieri. Il riconoscimento del diritto sociale alla salute è garantito dalla Costituzione come diritto della persona umana indipendentemente dalla cittadinanza71.
Anche lo straniero presente irregolarmente nel territorio dello Stato ha diritto di fruire di tutte le prestazioni che risultino indifferibili ed urgenti, trattandosi di un diritto che deve essere comunque garantito a prescindere dalla regolare presenza sul territorio. La Corte costituzionale ha infatti affermato che il diritto ai trattamenti sanitari è tutelato come diritto fondamentale nel suo “nucleo irriducibile”, protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana “il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che possono appunto pregiudicare l’attuazione di quel diritto”72
.
Dall’analisi dell’art. 32 della Costituzione possiamo individuare 2 livelli di garanzia, un primo livello di “garanzia negativa o passiva”, che si risolve nella pretesa che terzi si astengano da qualsiasi comportamento pregiudizievole, predisponendo mezzi inibitori, ripristinatori e risarcitori nel caso di lesioni della sfera di salute individuale; un secondo livello, la c.d. “garanzia attiva”, a cui si collega la pretesa positiva dell’individuo alla esistenza ed utilizzabilità dei mezzi terapeutici necessari per la tutela della salute. Il diritto alla salute si articola quindi in due situazioni giuridiche attive: il diritto
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D’ANTONIO SIMONA, Appunti introduttivi sul diritto alla salute degli stranieri nell’ordinamento italiano, in F. RIMOLI (a cura di), Immigrazione e integrazione. Dalla prospettiva globale alla prospettiva locale, Editoriale Scientifica, Napoli, 2014.
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DE MASI MASSIMILIANO, L’erogazione delle prestazioni sociali agli immigrati: il diritto all’istruzione e il diritto alla salute, in F. RIMOLI (a cura di), Immigrazione e integrazione. Dalla prospettiva globale alla prospettiva locale, Editoriale Scientifica, Napoli, 2014.
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alla propria integrità psico-fisico, (con una struttura simile ai diritti di libertà)73 e il diritto alle prestazioni sanitarie.
È stato opportunamente notato che nel primo comma dell’art. 32 della Costituzione il diritto alla salute si presenta in prevalenza come diritto sociale: come diritto cioè ad ottenere interventi e prestazioni per soddisfare l’esigenza della salute74
. Il diritto alla salute è certamente da comprendere tra le posizioni soggettive direttamente tutelate dalla Costituzione, (così affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 356 del 1991).
È anche vero che il diritto alla salute, come diritto sociale a prestazioni sanitarie non ha contenuto illimitato, ma è un diritto finanziariamente condizionato. Secondo il noto studio di Holmes e Sunstein sul costo dei diritti75, tutti i diritti costano perché tutelarli
costa e costa soprattutto garantirli in modo uniforme ed equo: essi dipendono infatti dalla disponibilità collettiva a contribuirvi, poiché la loro tutela è finanziata dalle entrate fiscali76.
Infatti la giurisprudenza costituzionale ha qualificato il diritto alla salute come un diritto costituzionale condizionato dall’attuazione che il legislatore ordinario ne dà attraverso il bilanciamento dell’interesse tutelato da quel diritto con gli altri interessi costituzionalmente protetti77. Bilanciamento che, tra l’altro, deve tener conto dei limiti oggettivi che il legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone, restando salvo in ogni caso
73 I diritti sociali c.d. di libertà o incondizionati si caratterizzano per la loro
immediata applicazione; gli altri diritti sociali (c.d. condizionati) richiedono, come presupposto del loro godimento, l’intervento del potere pubblico.
74 Cosi sostenuto da S. FOIS.
75 HOLMES STEPHEN, SUNSTEIN CASS, Il costo dei diritti, perché la libertà
dipende dalle tasse, Il Mulino, Bologna, 2000, p. 25.
76
BIONDI DAL MONTE FRANCESCA, I diritti sociali degli stranieri tra frammentazione e non discriminazione. Alcune questioni problematiche, in Le Istituzioni del Federalismo, 5/2008, pp. 557-595.
77
Sentenze della Corte costituzionale: n°455/1990; n°247/1992; n°218 e 304/1994; n°267/1998; n°111 e 200/2005; n°354/2008 e da ultimo la n°248/2011.
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quel “nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana”78
, il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che possono appunto pregiudicare l’attuazione di quel diritto79
.
Come chiarito dalla Corte, nella sentenza n. 304 del 1994, il bilanciamento è ovviamente sempre soggetto al sindacato costituzionale nelle forme e nei modi propri all’ uso della discrezionalità legislativa, considerando l’incomprimibilità del nucleo essenziale del diritto alla salute connesso all’inviolabilità della dignità umana80. Secondo la giurisprudenza Costituzionale, inoltre, lo straniero è titolare di tutti i diritti fondamentali che la Costituzione riconosce spettanti alla persona, (sentenze della Corte costituzionale n°148 del 2008, 269 e 299 del 2010)81.
In merito al diritto alla salute come diritto all’integrità fisica e psichica, esso opera nello stesso modo per cittadini e stranieri. Costituisce principio di diritto che l’art.16 delle disposizioni sulla legge in generale, riguardante il trattamento dello straniero e la condizione di reciprocità, è applicabile solo in relazione ai diritti non fondamentali della persona, in quanto i diritti fondamentali, come quello alla vita, all’incolumità ed alla salute, siccome riconosciuti
78 Sentenze della Corte costituzionale n°61/2011; n°269 e 299/2010; n°354/2008;
n°509/2000; n°309/1999: n°267/1998; n°247/1992.
79 Nella sentenza n°111 del 2005, la Corte sembra sottolineare una tensione
crescente tra erogazione delle prestazioni sanitarie e difficoltà di bilancio, affermando che l’esigenza di assicurare la universalità e la completezza del sistema assistenziale nel nostro Paese si è scontrata, e si scontra ancora attualmente, con la limitatezza delle disponibilità finanziarie che attualmente è possibile destinare, nel quadro di una programmazione generale degli interventi di carattere assistenziale e sociale al settore sanitario. Cfr. anche sentenza n°248 del 2011.
80 BIONDI DAL MONTE FRANCESCA, Dai diritti sociali alla cittadinanza. La
condizione giuridica dello straniero tra ordinamento italiano e prospettive sovranazionali, G. Giappichelli Editore – Torino, 2013.
81 DE MASI MASSIMILIANO, L’erogazione delle prestazioni sociali agli
immigrati: il diritto all’istruzione e il diritto alla salute, in F. RIMOLI (a cura di), Immigrazione e integrazione. Dalla prospettiva globale alla prospettiva locale, Editoriale Scientifica, Napoli, 2014.
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dalla Costituzione, non possono essere limitati a tale articolo. Da ciò ne consegue che la relativa tutela deve essere assicurata, senza alcuna disparità di trattamento, a tutte le persone, indipendentemente dalla cittadinanza italiana, comunitaria ed extracomunitaria82. La Corte di Cassazione ha fornito un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 16 delle disposizioni preliminari al codice civile, basandosi sull’art. 2 della Costituzione, il quale, prescrivendo il riconoscimento e la tutela dei diritti inviolabili dell’uomo da parte della Repubblica italiana, impone di assicurare anche allo straniero, residente o meno nel territorio italiano, la piena tutela dei diritti fondamentali83. L’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art 16 delle preleggi non si traduce necessariamente nella sua abrogazione (anzi per la Suprema Corte esso resta in vigore), ma piuttosto nella limitata operatività della norma con esclusivo riferimento a quei diritti civili (per lo più attinenti alla materia del diritto privato contrattuale, della famiglia e delle successioni) non qualificabili come assoluti e fondamentali.