CAPITOLO II: DIRITTO ALLA SALUTE DEGLI STRANIER
5. Salute degli stranieri e la giurisprudenza costituzionale
Sono ormai molte le sentenze nelle quali il giudice delle leggi, soprattutto con riferimento al diritto alla salute, ha statuito che il relativo diritto spetta non soltanto al cittadino, ma anche allo straniero, regolare o irregolare che sia. Certamente si tratta di un’affermazione generale non avente una portata assoluta, essendo al legislatore
100 Cfr. art. 5 della direttiva 2008/115/CE. Le condizioni fisiche o mentali della
persona possono ritardare il rimpatrio ai sensi dell’art. 9 della medesima direttiva.
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Cfr. art 16, direttiva 2008/115/CE.
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consentito, entro certi limiti e nel rispetto del principio di ragionevolezza, di operare differenziazioni rispetto alle modalità e all’intensità della protezione accordata. Tuttavia, è indubbio che, in linea di principio, i diritti sociali, e segnatamente il diritto alla salute ma anche il diritto all’istruzione, sono riconosciuti a tutti, anche allo straniero che si trova sul territorio dello Stato in assenza di un valido titolo di soggiorno e che eventuali scostamenti dal principio possono e debbono essere sindacati dal giudice delle leggi103.
In tema di diritto alla salute, è centrale la sentenza n. 252 del 2001, nella quale la Corte costituzionale, dopo aver premesso che, secondo un principio costantemente affermato dalla propria giurisprudenza, il diritto ai trattamenti sanitari necessari per la tutela della salute è costituzionalmente condizionato dalle esigenze di bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti, salva comunque, la garanzia di un “nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana, il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che possano appunto pregiudicare l’attuazione di quel diritto”104
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Il “nucleo irriducibile” è protetto dall’art. 32 della Costituzione e rispetto al più generale tema dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritti civili e sociali che lo Stato è chiamato a garantire su tutto il territorio nazionale ex. Art. 117 comma 2 lett. m della Costituzione, è stato opportunamente ricordato dalla Corte come tale disposizione debba intendersi non come un limite massimo, ma piuttosto come un livello minimo dell’entità delle prestazioni che lo
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ZITO ALBERTO, Diritti sociali degli immigrati e ruolo delle pubbliche amministrazioni: spunti di riflessione sulla tutela del diritto alla salute e sulle modalità di erogazione delle prestazioni, in F. RIMOLI (a cura di), Immigrazione e integrazione. Dalla prospettiva globale alla prospettiva locale, Editoriale Scientifica, Napoli, 2014.
104 DE PERTIS ANDREA, Il diritto alla salute degli immigrati irregolari in
ordinamenti decentrati: una prospettiva comparata, in F. RIMOLI (a cura di), Immigrazione e integrazione. Dalla prospettiva globale alla prospettiva locale, Editoriale Scientifica, Napoli, 2014.
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Stato sociale deve in primo luogo assicurare, ma che è allo stesso tempo chiamato per quanto possibile ad incrementare.
Nella sentenza n. 252 del 2001, la questione di legittimità derivava dal caso di un cittadino senegalese espulso dopo essere entrato irregolarmente in Italia al fine di ottenere sostituzione di una protesi al piede amputato, accertata l’impossibilità di ottenere tale prestazione sanitaria nel suo Paese di origine. Il decreto di espulsione, emesso dalla Prefettura, venne impugnato ed il Tribunale di Genova, considerando l’espulsione conforme a legge, promosse la questione di legittimità costituzionale del Testo Unico sull’immigrazione (d.lgs. n. 286/1998), in quanto quest’ultimo nell’art.19 non prevedrebbe il divieto di espulsione del cittadino extra-comunitario che necessità di un trattamento sanitario essenziale, per una patologia pregressa all’ingresso irregolare in Italia, così violando ad avviso del giudice rimettente l’art. 2 della Costituzione, che riconosce i diritti inviolabili dell’uomo quale valore fondante della democrazia, e l’art. 32 della Costituzione, che qualifica la salute quale diritto fondamentale dell’individuo e non del suo cittadino. Secondo il giudice rimettente il cittadino extra-comunitario, non in regola con le norme sull’ingresso ed il soggiorno, di accedere alle “cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti e comunque essenziali” nei presidi sanitari pubblici ed accreditati, prevista dall’art. 35 del d.lgs. n. 286 del 1998, riguarderebbe le sole ipotesi in cui lo straniero si sia ammalato in Italia e non quelle nelle quali egli abbia, come nel caso del giudizio in corso davanti al giudice a quo, una patologia pregressa.
È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura Generale dello Stato, chiedendo alla Corte di dichiarare la questione inammissibile o infondata.
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L'Avvocatura preliminarmente osserva come l'art. 32 della Costituzione sia una norma programmatica e non immediatamente precettiva, che delimita i confini esterni del diritto alla salute attraverso precetti di ordine negativo, ma non individua il contenuto in positivo di un diritto che è anche interesse primario della collettività. In questo campo, secondo la difesa erariale, l'azione dei pubblici poteri può quindi incidere su situazioni soggettive individuali con modalità rimesse alla discrezionalità del legislatore ordinario secondo scelte che, se effettuate nei limiti della ragionevolezza, possono tener conto di esigenze di carattere finanziario, economico e sociale e di quelle dettate da altri interessi costituzionalmente garantiti.
L'Avvocatura osserva quindi come la vigente disciplina sull’immigrazione abbia operato un adeguato bilanciamento di due interessi costituzionalmente protetti, il diritto alla salute dello straniero e la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica connesse al contrasto del fenomeno dell'immigrazione clandestina. In tale contesto, secondo la difesa erariale, il legislatore, da un lato ha stabilito la parità di trattamento tra il cittadino e lo straniero regolarmente soggiornante in Italia, che viene iscritto al Servizio sanitario nazionale, dall'altro ha previsto uno specifico visto di ingresso per gli stranieri che intendano sottoporsi a terapie necessarie. Allo straniero illegalmente presente nel territorio dello Stato la legge ha assicurato un livello minimo di cure mediche consentendogli, con la garanzia dell'anonimato, di accedere a quelle "essenziali ed urgenti", espressione con la quale il legislatore non avrebbe inteso indicare qualunque terapia relativa a stati patologici di rilievo, ma assicurare esclusivamente quelle cure indispensabili alla salvaguardia della vita umana e della salute pubblica, cure che vengono garantite anche quando la situazione di irregolarità richiederebbe di dare esecuzione ad un provvedimento di espulsione. Ad avviso della difesa erariale il legislatore avrebbe considerato le esigenze di tutela della sicurezza pubblica non
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estendendo completamente allo straniero irregolare le terapie mediche di lungo periodo, scelta che appare conforme sia alla tutela dei diritti inviolabili della persona sia al canone di ragionevolezza.
Secondo l'Avvocatura, infine, l'esecuzione del provvedimento di espulsione non pregiudicherebbe il diritto dello straniero a far ritorno in Italia per sottoporsi a cure mediche, possibilità garantita all'interessato anche prima della scadenza del termine di cinque anni previsto dalla legge, previa autorizzazione da parte del Ministro dell'interno.
La Corte afferma che secondo un principio costantemente affermato dalla sua giurisprudenza il diritto ai trattamenti sanitari necessari per la tutela della salute è “costituzionalmente condizionato” dalle esigenze di bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti, salva, comunque, la garanzia di "un nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana, il quale impone di impedire la costituzione di situazioni prive di tutela, che possano appunto pregiudicare l’attuazione di quel diritto”105
.
Questo “nucleo irriducibile” di tutela della salute quale diritto fondamentale della persona deve perciò essere riconosciuto anche agli stranieri, qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano l’ingresso ed il soggiorno nello Stato, pur potendo il legislatore prevedere diverse modalità di esercizio dello stesso.
Il giudice delle leggi respinse la questione di legittimità, rilevando l’erroneità del presupposto interpretativo del giudice rimettente, secondo il quale il diritto inviolabile alla salute dello straniero irregolarmente presente nel territorio nazionale, garantito dagli artt. 2 e 32 della Costituzione, potrebbe essere tutelato solo attraverso la
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previsione (da inserire nell’art. 19 del decreto legislativo n. 286 del 1998) di uno specifico divieto di espulsione per il soggetto che si trovi nella necessità di usufruire di una terapia essenziale per la sua salute. Al contrario, lo straniero presente, anche irregolarmente, nello Stato ha diritto di fruire di tutte le prestazioni che risultino indifferibili e urgenti, secondo i criteri indicati dall’art. 35, comma 3 del Testo Unico, trattandosi di un diritto fondamentale della persona che deve essere garantito, così come disposto, in linea generale, dall'art. 2 dello stesso decreto legislativo n. 286 del 1998106.
La sentenza della Corte costituzionale conferma la possibilità per il legislatore di variare la portata della tutela del diritto alla salute a seconda dello status del soggetto, pur riconoscendo nel contempo che tale condizione soggettiva non può incidere sul nucleo essenziale del diritto alla salute, limite irriducibile in quanto facente parte dell’“ambito inviolabile della dignità umana”107
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La pronuncia evidenzia poi che “la valutazione dello stato di salute del soggetto e della indifferibilità ed urgenza delle cure deve essere effettuata caso per caso, secondo il prudente apprezzamento medico”108; di fronte ad un ricorso avverso un provvedimento di espulsione si dovrà, qualora vengano invocate esigenze di salute dell'interessato, preventivamente valutare tale profilo, tenuto conto dell’intera disciplina contenuta nel decreto legislativo n. 286 del 1998,
106 Conformemente a tale principio, il legislatore, dopo aver previsto, all’art. 2 del d.
lgs. n. 286 del 1998, che “allo straniero comunque presente alla frontiera o nel territorio dello Stato sono riconosciuti i diritti fondamentali della persona umana previsti dalle norme di diritto interno, dalle convenzioni internazionali in vigore e dai principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti”, ha dettato, per quel che concerne la tutela del diritto alla salute che qui viene in rilievo, alcune specifiche disposizioni, nelle quali i modi di esercizio dello stesso sono differenziati a seconda della posizione del soggetto rispetto agli obblighi relativi all’ingresso e al soggiorno. In più tali affermazioni di principio della Corte le troviamo anche nelle sentenze n. 432 del 2005 e 269 e 299 del 2010.
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Sentenza della Corte costituzionale n°252 del 2001.
108 DE PERTIS ANDREA, Il diritto alla salute degli immigrati irregolari in
ordinamenti decentrati: una prospettiva comparata, in F. RIMOLI (a cura di), Immigrazione e integrazione. Dalla prospettiva globale alla prospettiva locale, Editoriale Scientifica, Napoli, 2014.
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se del caso ricorrendo ai mezzi istruttori che la legge consente di utilizzare. Qualora risultino fondate le ragioni addotte dal ricorrente in ordine alla tutela del suo diritto costituzionale alla salute, si dovrà provvedere di conseguenza, non potendosi eseguire l'espulsione nei confronti di un soggetto che potrebbe subire, per via dell'immediata esecuzione del provvedimento, un irreparabile pregiudizio a tale diritto.
La Corte afferma che non sussiste perciò la violazione delle norme costituzionali indicate dal rimettente e dunque si dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 19, comma 2, del decreto legislativo 25 luglio del 1998 n. 286 sollevata, in riferimento agli artt. 2 e 32 della Costituzione, dal Tribunale di Genova.
La Corte ha poi affermato che questo “nucleo irriducibile” di tutela della salute quale diritto fondamentale della persona deve perciò essere riconosciuto anche agli stranieri, qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano l’ingresso ed il soggiorno nello Stato, pur prevedendo il legislatore diverse modalità di esercizio dello stesso109.
Data l’importanza indubbiamente vitale che il bene salute riveste nei confronti di ogni essere umano, la Corte ha riconosciuto a tutti, dunque anche agli immigrati irregolari, “non solo il diritto agli interventi di assoluta urgenza, ma tutte le cure necessarie, siano esser ambulatoriali o ospedaliere, comunque essenziali, anche continuative, per malattia o infortunio110, cioè il diritto a ricevere tutte le cure
109 DE MASI MASSIMILIANO, L’erogazione delle prestazioni sociali agli
immigrati: il diritto all’istruzione e il diritto alla salute, in F. RIMOLI (a cura di), Immigrazione e integrazione. Dalla prospettiva globale alla prospettiva locale, Editoriale Scientifica, Napoli, 2014.
110 Sentenza n. 252 del 2001, su cui si consulti A. ALGOSTINO, Espulsione dello
straniero e diritto alla salute: spetta al giudice decidere caso per caso, in Giur. It, 2002, p. 909 ss., che opportunamente presenta il timore e il rischio di applicazioni arbitrarie o eterogenee della tutela prevista della normativa in oggetto, nel momento
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giudicate essenziali e necessarie ad evitare un irreparabile pregiudizio alla salute111.
La salute degli stranieri, talvolta è stata lesa anche dalla discriminazione irragionevole posta in essere dal legislatore112. In un caso, sentenza n. 306 del 2008, l’irragionevolezza della previsione legislativa, che escludeva il riconoscimento dell’indennità di accompagnamento per gli stranieri regolari non in possesso della carta di soggiorno, ha inciso sul diritto alla salute, inteso anche come diritto ai rimedi possibili e, come nel caso, parziali, alle menomazioni prodotte da patologie di non lieve importanza, con conseguente contrasto delle disposizioni non soltanto con l’art. 3 della Costituzione, ma anche con gli artt. 32 e 38 della Costituzione113. In un altro caso simile, sentenza n. 329 del 2011, la Corte si è pronunciata sull’indennità di frequenza114
evidenziando come essa tutela diversi valori (dalla tutela della infanzia e della salute alle garanzie che devono essere assicurate, in situazioni di parità, ai portatori di handicap), e affermando che il trattamento irragionevole differenziato imposto dalla normativa, basato sulla semplice condizione di straniero regolarmente soggiornante sul territorio dello
in cui ci si affida all’intervento giurisprudenziale per delineare di volta in volta l’entità della portata.
111 DE PERTIS ANDREA, Il diritto alla salute degli immigrati irregolari in
ordinamenti decentrati: una prospettiva comparata, in F. RIMOLI (a cura di), Immigrazione e integrazione. Dalla prospettiva globale alla prospettiva locale, Editoriale Scientifica, Napoli, 2014.
112 DE MASI MASSIMILIANO, L’erogazione delle prestazioni sociali agli
immigrati: il diritto all’istruzione e il diritto alla salute, in F. RIMOLI (a cura di), Immigrazione e integrazione. Dalla prospettiva globale alla prospettiva locale, Editoriale Scientifica, Napoli, 2014.
113 L’art. 38 della Costituzione recita: “Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto
dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale”.
114 L’indennità di frequenza è una prestazione economica, erogata a domanda, a
sostegno dell’inserimento scolastico e sociale dei ragazzi con disabilità fino al compimento del 18° anno di età. Poiché si tratta di una prestazione assistenziale concessa a chi si trova in uno stato di bisogno economico, per avere diritto all’indennità è necessario avere un reddito non superiore alle soglie previste annualmente dalla legge. Cfr. art. 41 del Teso Unico sull’immigrazione.
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Stato, ma non ancora in possesso dei requisiti di permanenza utili per conseguire la carta di soggiorno, viola il principio di uguaglianza e i diritti alla istruzione, alla salute ed al lavoro, tanto più gravemente in quanto essi si riferiscano a minori in condizioni di disabilità115.