Secondo Capitolo Il diritto all’ambiente quale diritto fondamentale europeo 2.1 La protezione dell’ambiente quale componente dei diritti individuali garantiti dalla
2.5. Il diritto all’ambiente nell’ordinamento dell’Unione Europea.
L’evoluzione della normativa dell’Unione Europea, culminata nella recente entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ha generato, come si è innanzi riferito, un collegamento organico tra le disposizioni dell’Unione sulla tutela dei diritti umani e la normativa della C.E.D.U.
La tutela dei diritti umani può, infatti, essere ormai considerata come una parte sostanziale del diritto vivente dell’Unione Europea, ciò che è avvenuto dapprima grazie all’evoluzione giurisprudenziale sviluppata dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea e, poi, in virtù dell’espressa previsione del rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, all’interno di specifiche disposizioni dei trattati su cui è fondata l’Unione. Il punto di arrivo di tale percorso va ravvisato nella proclamazione nel 2000 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea263 alla quale il Trattato di Lisbona264 ha espressamente attribuito forza di diritto primario dell’Unione. Ulteriore prova di tale approdo è data dalla recente istituzione dell’Agenzia dell’Unione per i diritti fondamentali265, la cui dichiarata stretta collaborazione con il Consiglio d’Europa dimostra non solo l’interesse crescente dell’Unione per i diritti umani, ma anche la volontà di svolgere un’azione sostanzialmente coincidente con quella svolta, appunto,
263 Numerosi sono i contributi della letteratura italiana e straniera che si sono occupati in generale della Carta dei
Diritti Fondamentali. Tra questi segnaliamo, senza pretese di completezza, Cfr.: L.FERRARI BRAVO –F.M.DI MAJO,
A.RIZZO, Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea commentata con la giurisprudenza della Corte di
Giustizia CE e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo e con i documenti rilevanti, Giuffré, Milano, 2001; M.
PANEBIANCO,La Carta europea dei diritti nel soft law costituzionale, in Diritto Comunitario, 2001, pagg. 663 – 675;
L. S. ROSSI, (a cura di) Carta dei Diritti Fondamentali e Costituzione Europea, Giuffré, Milano, 2002; G.F.FERRARI,
I diritti fondametnali dopo la Carta di Nizza. Il costituzionalismo dei diritti, Giuffré, Milano, 2001; S. PEERS – A.
WARD (eds.), The European Union Charter of Fundamental Rights, O.U.P., 2004; J. DUTHEIL DE LA ROCHÈRE, The
Protection of Fundamental Rights in the EU: Community of Values with Opt-Out?, in INGOLF PERNICE/JULIANE
KOKOTT/CHERYL SAUNDERS (eds.): Ceci n'est pas une Constitution - Constitutionalisation without a Constitution?,
Nomos, 2009, pagg. 119-130; Cfr, altresì, E. PAGANO, I diritti fondamentali nella Comunità Europea dopo
Maastricht, in Diritto dell’Unione Europea, 1996, pagg. 165 – 203.
264
Ugualmente ricca è la dottrina che si è occupata a vario titolo del Trattato di Lisbona. Tra i contributi più recenti,
oltre alla più nota manualistica del diritto dell’Unione Europea (tra cui si veda, in particolare, G.TESAURO, Diritto
Comunitario, CEDAM, Padova, 2008), segnaliamo : P.BILANCIA,M.D’AMICO, La nuova Europa dopo il Trattato di
Lisbona, Giuffré, Milano, 2009; L.S. ROSSI, How Fundamental is a Fundamental Principle? Primacy and Fundamental Rights after the Lisbon Treaty, in Yearbook of European Law, O.U.P., 2008, pagg. 65-89; D.FERRI, La
Costituzione Culturale dell’Unione Europea, CEDAM, Padova, 2008; M.C.BARUFFI, Dalla Costituzione europea al
Trattato di Lisbona, CEDAM, Padova, 2008; E. TANCHEV, The Lisbon Treaty within and without Constitutional
Orthodoxy, in INGOLF PERNICE/JULIANE KOKOTT/CHERYL SAUNDERS (eds.): Ceci n'est pas une Constitution -
Constitutionalisation without a Constitution?, Nomos, 2009, pagg. 22 – 43; A.M.GUERRA MARTINS, The Treaty of
Lisbon - After all another Step towards a European Constitution, in INGOLF PERNICE/JULIANE KOKOTT/CHERYL
SAUNDERS (eds.): Ceci n'est pas une Constitution - Constitutionalisation without a Constitution?, cit, pagg. 56 – 75.
265
dal Consiglio d’Europa, nella prospettiva di creare “una piattaforma per i diritti fondamentali266”.
Come pure è stato in precedenza ricordato, con la decisione dell’Unione di aderire alla Convenzione si sono gettate le basi per realizzare un vero spazio costituzionale europeo267 caratterizzato dalla piena integrazione tra il sistema U.E. ed il sistema della
Convenzione268, ciò che de jure condendo, lascia intravedere la istituzionalizzazione di rapporti diretti e formali tra la Corte C.E.D.U. e la Corte di Giustizia UE. Con l’accettazione della giurisdizione della Corte di Strasburgo l’Unione sarà, infatti, soggetta al pari dei suoi Stati membri al controllo esterno di tale organo giurisdizionale, per modo che sarà così formalizzato quel legame tra le due Corti auspicato dal precedente Presidente della Corte U.E. Rodriguez Iglesias nel suo discorso nella cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte C.E.D.U. nel gennaio 2002: “Le nostre due Corti condividono un impegno esistenziale in favore dei valori
fondamentali che appartengono al patrimonio comune d’Europa, alla base del quale si trova la democrazia e i diritti fondamentali, ed in questo modo contribuiscono, insieme alle giurisdizioni supreme e costituzionali nazionali, all’emergere di ciò che ha potuto essere definito uno ‘spazio costituzionale europeo’”.
Pur non essendo questa la sede per approfondire le modalità, i tempi e le conseguenze della prevista adesione dell’U.E. alla C.E.D.U., resta il dato dell’espressa previsione normativa, elemento quest’ultimo che di per sé rappresenta una novità sostanziale e di sicura rilevanza storica, che sancisce la centralità e la peculiare strutturazione della
266
Così afferma l’home page del sito internet italiano dell’Agenzia in parola.
267
Cfr. al riguardo: P.BILANCIA,F.G.PIZZETTI,Aspetti e problemi del costituzionalismo multilivello, Milano,2004;
M. PANEBIANCO,Una Costituzione per la nuova Europa,Milano,2003;S. CASSESE, Oltre lo Stato, Roma-Bari, 2006;
268
Al riguardo, cfr. tra i numerosi contributi: F. CAPOTORTI, Sull’eventuale adesione della Comunità alla
Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, in Rivista di diritto internazionale, 1980, pagg. 5 – 28; L.S. ROSSI, Il
parere 2/94 sull’adesione della Comunità Europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, in Diritto dell’Unione Europea, 1996, pagg. 839 – 861; U. VILLANI, Diritti Fondamentali tra Carta di Nizza, Convenzione
Europea dei Diritti dell’Uomo e progetto di Costituzione Europea, in Diritto dell’Unione Europea, 2004, pagg. 73 –
116; F.G. JACOBS, The European Convention on Human Rights, the EU Charter of Fundamental Rights and the
European Court of Justice. The impact of European Union accession to the European Convention on Human Rights,
in INGOLF PERNICE/JULIANE KOKOTT/CHERYL SAUNDERS (eds.): The Future of the European Judicial System in a
Comparative Perspective, Baden-Baden, 2006, pagg. 291-307; V. ZAGREBELSKY, La prevista adesione dell’Unione
Europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, articolo pubblicato on line il 19.12.2007 per la rivista Europenrights.eu; A. GIANELLI, L’adesione dell’Unione Europea alla CEDU secondo il Trattato di Lisbona, in Il
Diritto dell’Unione Europea, n. 3/2009, pagg. 678 e ss; A.BULTRINI,I rapporti fra Carta dei diritti fondamentali e CEDU dopo Lisbona: una straordinaria occasione per lo sviluppo della tutela dei diritti umani in Europa, in Il Diritto dell’Unione Europea, n. 3/2009, pagg. 700 e ss.
tutela dei diritti umani nel continente europeo e nell’ambito dell’Unione Europea in modo particolare269.
Per quanto qui interessa, occorre in particolar modo sottolineare l’importanza di quelle disposizioni di tipo orizzontale contenute negli articoli 52 (in particolar modo al paragrafo 3 di detto articolo) e 53 della Carta dei diritti fondamentali U.E., preposte ad assicurare la coerenza dei due strumenti normativi laddove si tratti di diritti riconosciuti in entrambi.
Va ricordato270, infatti, che i tal caso ai sensi dell’art. 52, par. 3, cit., e dei relativi chiarimenti interpretativi forniti dal Praesidium che redasse la Carta, qualora i diritti da questa previsti corrispondano a diritti garantiti anche dalla C.E.D.U., il loro significato e la loro portata sono identici a quelli previsti nella Convenzione, avuto riguardo non solo al testo delle disposizioni che li sanciscono, ma anche al modo in cui essi sono stati interpretati dalla giurisprudenza della Corte E.D.U.
Pertanto, le medesime considerazioni dinanzi svolte riguardo ai profili sistematici del diritto all’ambiente nella C.E.D.U. consentono di affermarne l’esistenza nell’Unione Europea per quale autonoma posizione giuridica soggettiva rientrante tra i diritti fondamentali dell’ordinamento271. Tanto deve dirsi, in particolare, prendendo atto della perfetta coincidenza delle disposizioni della Carta dei Diritti Fondamentali U.E., con le norme convenzionali dalle quali la giurisprudenza della Corte di Strasburgo ha progressivamente dedotto l’esistenza del diritto all’ambiente.
In particolare, l’articolo 8 della C.E.D.U272, la disposizione a cui – come si è detto – più frequentemente si è fatto ricorso per includere la protezione ambientale tra le posizioni giuridiche tutelate dalla Convenzione, corrisponde esattamente all’articolo 7273 della
269 Al riguardo cfr., tra gli altri: M. D
E SALVIA, V. ZAGREBELSKY, Diritti dell’uomo e libertà fondamentali. La
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo e della Corte di Giustizia delle Comunità europee. Vol. 2,
Milano, 2007;
270
Per un quadro più preciso in merito all’evoluzione normativa dell’U.E. in tema di ambiente e diritti fondamentali si veda l’analisi svolta nel paragrafo precedente.
271
Cfr.: L. COLLINS, Are we there yet? The Right to Environment in International and European Law, in McGill
International Journal of Sustainable Development Law and Policy, n.3/2007, pagg. 119 -136; O. W. PEDERSEN,
European Environmental Human Rights and Environmental Rights: A Long Time Coming?, in The Georgetown International Environmental Law Review, vol. 21/1/2008, pagg. 73, 111.
272
Disciplinante il diritto al rispetto della vita privata e familiare.
273
Rubricato “Rispetto della vita privata e familiare”: “Ogni individuo ha diritto al rispetto della propria vita privata
Carta. E allo stesso modo questa prevede all’articolo 47 il diritto ad un ricorso effettivo e ad un giudice imparziale, norma che coincide con quanto stabilito negli articoli 6 (diritto ad un processo equo) e 13 (diritto ad un ricorso effettivo) della C.E.D.U.; proprio queste disposizioni sono state utilizzate dalla giurisprudenza convenzionale per modulare gli aspetti procedurali e di tutela del diritto all’ambiente nel sistema C.E.D.U. (casi Guerra contro Italia e Giacomelli contro Italia).
Anche il diritto alla vita, sancito all’articolo 2 della Convenzione, risulta tutelato dalla Carta proprio all’articolo 2274; e si è visto come in alcune pronunce la Corte di Strasburgo abbia ritenuto fondate talune denunce concernenti episodi di degrado ambientale nelle quali si asseriva appunto una lesione del diritto alla vita sebbene i fatti oggetto di denuncia non avessero direttamente cagionato la morte né messo in pericolo la vita dei denuncianti.
Ciò posto, anche in considerazione della volontà del legislatore europeo di dotare l’U.E. di un catalogo di diritti fondamentali che si ponga su di un piano di tutela non inferiore a quello garantito dalla C.E.D.U., non è senza fondamento ritenere che il diritto all’ambiente salubre, il cui riconoscimento nel sistema della C.E.D.U. è avvenuto per via giurisprudenziale ad opera della relativa Corte, sia ugualmente contenuto tra i diritti sanciti nella Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea. La quale conclusione permette, del resto, di dare un senso di concretezza275 alla previsione contenuta all’articolo 37 della Carta, rubricata “Tutela dell’Ambiente”, alla stregua della quale, com’è noto, “Un livello elevato di tutela dell'ambiente e il miglioramento della sua
qualità devono essere integrati nelle politiche dell'Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile”.
Tali osservazioni valgono, inoltre, ad introdurre una necessaria riflessione di carattere sistematico in ordine alla qualificazione dell’ambiente quale valore giuridico autonomo, oggetto, appunto, di un nuovo e distinto diritto umano.
Non è infatti di ostacolo alla qualificazione dell’ambiente quale autonomo bene giuridico il fatto che esso rappresenti una sintesi di res communes omnium quali
274 Norma a cui fa seguito l’articolo 3, volto a tutelare il diritto al’integrità della persona, che si pone come ideale
completamento della precedente disposizione. In questo senso la protezione esplicita apprestata dalla Carta appare in effetti più completa rispetto a quella garantuta della C.E.D.U. che pur avendo dedotto il diritto all’integrità fisica quale corollario del diritto alla vita, non lo ha espressamente disciplinato.
275
Cfr. A. KISS, The right to the conservation of the environment, in R. PICOLOTTI – J. D. TAILLANT (eds.), Linking
l’acqua, l’aria, la luce, il calore atmosferico, ovvero elementi che non sono di per sé beni economici in quanto non suscettibili di appropriazione. E ciò, in quanto è notorio che ai fini della qualificazione di un diritto soggettivo non è elemento essenziale la possibilità di appropriazione del bene che ne è oggetto, essendo, invece, sufficiente l’attitudine dello stesso bene a soddisfare un interesse del titolare. Devono, quindi, considerarsi beni giuridici per il soggetto non solo quelli idonei a soddisfare esclusivamente un suo interesse, singolarmente considerato, ma anche i beni da cui derivano utilità per la collettività e,di conseguenza, per i singoli. Ciò deve dirsi, in particolare, di quei beni che, in quanto attengono ad esigenze fondamentali della persona, sono tutelati con norme di carattere pubblicistico quali oggetto di diritti spettanti a ciascun essere umano.
E tale è, appunto, il diritto all’ambiente, riconosciuto e tutelato da norme interne e prima ancora internazionali come bene giuridico immateriale unitario, ancorché comprensivo di molteplici componenti, ciascuno dei quali può separatamente formare oggetto di tutela.
Le violazioni in materia ambientale, del resto, quasi sempre ledono o mettono in pericolo anche altri diritti, avendo, cioè, carattere plurioffensivo. In questi casi le azioni proponibili sono anche quelle previste a tutela di tali diritti: ciò deve dirsi, ad esempio, per gli eventi lesivi della salubrità dell’ambiente quando essi siano atti a recare pregiudizio al diritto alla salute; od ancora per i fatti che rechino pregiudizio a diritti di proprietà o di godimento o per i fatti che ledano il diritto al rispetto della vita privata e familiare, etc.
Tanto chiaramente risulta, del resto, dall’evoluzione della giurisprudenza considerata nelle precedenti pagine, la quale è pervenuta a configurare un distinto diritto all’ambiente proprio attraverso l’interrelazione con i tradizionali diritti umani, percependone tuttavia l’ontologica diversità rispetto ai singoli beni oggetto degli stessi. Sotto altro punto di vista, l’esistenza del diritto all’ambiente quale diritto fondamentale dell’Unione Europea si può desumere anche da un altro importante parametro, ovvero il riferimento contenuto, nello specifico, negli articoli 6, paragrafo 3, del Trattato sull’Unione alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri che fanno parte del
contenute nel Preambolo e nell’articolo 52, paragrafo 4, della Carta dei diritti fondamentali).
Al riguardo, si ritiene opportuno ricordare quanto già affermato in precedenza276, in merito alla inclusione della protezione ambientale nella quasi totalità delle disposizioni di rango primario degli Stati aderenti all’Unione Europea ed a come detta tutela si sia in concreto tradotta nella previsione, nelle disposizioni costituzionali interne, di uno specifico diritto individuale a beneficiare di un ambiente salubre, ovvero in norme primarie che demandano tale compito agli stessi Stati, tenuti per questa via ad adottare misure di dettaglio idonee a dare concretezza alle pertinenti previsioni costituzionali. Nessun dubbio può quindi esservi circa la costante previsione a livello interno del diritto all’ambiente quale strumento volto a tutelare il bene giuridico ambiente.
Pur non essendo obiettivo di questo lavoro dar conto del dibattito che si è sviluppato in dottrina in merito alle origini ed al significato del suddetto richiamo alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri277, conviene, tuttavia, menzionare ancora una volta le spiegazioni agli articoli della Carta elaborate dal Praesidium al fine di rilevare come le menzionate previsioni costituzionali interne rappresentino, per l’appunto, un ulteriore parametro indicativo della sussitenza del diritto all’ambiente nell’ordinamento dell’Unione.
In particolare, il Praesidium indica nelle regole sancite da alcune pronunce della Corte U.E. i parametri idonei ad orientare l’interprete nella ricostruzione di dette tradizioni costituzionali, avvertendo, peraltro, che “secondo tale regola, piuttosto che in un’impostazione rigida basata sul ‘minimo comun denominatore’, i diritti in questione sanciti dalla Carta dovrebbero essere interpretati in modo da offrire un elevato livello di tutela che sia consono al diritto dell’Unione e in armonia con le tradizioni costituzionali comuni”.
276
Si veda, supra, pag. 55.
277
Cfr. tra gli altri: A. SPADARO. La Carta europea dei diritti fra identità e diversità e fra tradizione e
secolarizzazione, in Diritto pubblico comparato ed europeo, II/2001, pagg. 621-655; A. PIZZORUSSO, Il patrimonio
costituzionale europeo, Bologna, il Mulino, 2002, pp. 180 - 184; F. BELVISI, The ‘Common Constitutional Traditions’
and the Integration of the EU, in Diritto e Questioni Pubbliche, n. 6/2006 pagg. 21 – 37; T. TRIDIMAS, The EU Constitutional Treaty and the Member States: Reflections on a Quasi-Federal Polity, in J. NERGELIUS (Ed), Nordic
Orbene, nei pochi casi in cui si è occupata della questione278, la Corte di Giustizia delle Comunità Europee ha comunque avuto un approccio metodologico connotato da particolare apertura, individuando detti principi non solo a seguito di una valtuazione quantitativa degli ordinamenti statali convergenti su determinate previsioni, quanto nella qualità della soluzione da scegliere, optando per quella che appare la migliore, la più adatta per gli obiettivi e la struttura dell’ordinamento comunitario. E non pare possa essere posto in dubbio che, come si è dinanzi detto, la soluzione più conveniente e “costituzionalmente” orientata - utile, quindi, per attribuire concretezza alla previsione dell’articolo 37 della Carta dei Diritti Fondamentali - si ravvisi per, l’appunto, nella individuazione del diritto all’ambiente quale previsione normativa presente in via diretta od indiretta nella quasi totalità degli ordinamenti dell’Unione, il cui contenuto sostanziale minimo è da ravvisarsi nei principi sanciti dal summenzionato articolo 191, comma 2, del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, (ex art. 173 del Trattato Istitutivo della Comunità Europea), ovvero “sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga»”.
Del resto, una simile conclusione appare vieppiù avvalorata dalla lettura delle posizioni espresse dall’Avvocato generale U.E. Lager nella causa, ad avviso del quale ai fini del riconoscimento dei diritti fondamentali non è necessaria l’individuazione di una convergenza a livello di regime giuridico, ma è sufficiente l’esistenza di una concezione comune279.
Appare, altresì, utile sottolineare come la sostanziale discrezionalità che ha contraddistinto le posizioni della Corte U.E., sia derivata anche dalla sentita necessità di tenere in adeguata considerazione la naturale evoluzione dei principi fondamentali, in ossequio ai cambiamenti sociali ed alle indicazioni provenienti dai trattati internazionali in materia di diritti dell’uomo di cui i singoli Stati membri sono parte. Ed in tal senso, il frequente richiamo alla C.E.D.U. ed alla interpretazione che di essa ne fa la Corte di
278
Caso Consiglio/Hautala, C-353/99.
279
Così affermava l’Avvocato generale Lager nella controversia Consiglio/Hautala: “È sufficiente che gli Stati
membri abbiano nei confronti del diritto in questione (i.e.: il diritto di proprietà nel caso in esame, n.d.a.), un approccio comune che testimoni lo stesso intento di garantire la sua tutela, quand’anche il grado di tale tutela e le sue modalità di esercizio fossero diversamente concepiti a seconda degli Stati”.
Strasburgo, chiude verosimilmente il cerchio riguardo al riconoscimento nell’ordinamento dell’Unione del diritto all’ambiente.
Al riguardo, sembra ancora utile menzionare le parole dell’Avvocato generale Lager nella vicenda Consiglio/Hautala, il quale dopo avere sottolineato la vicendevole sostituibilità delle tradizioni costituzionali comuni e dei trattati internazionali quali due principali fonti di ispirazione della Corte nell’opera di riconoscimento e di definizione dei diritti fondamentali, affermò che: “[L]a convergenza delle tradizioni costituzionali
degli Stati membri può essere sufficiente a stabilire l’esistenza di uno di questi principi senza che occorra ottenere una conferma della sua esistenza o del suo contenuto facendo ricorso a norme internazionali”.
E, tuttavia, nel caso del diritto all’ambiente, il ricorso alle norme internazionali contribuisce in modo determinante a confermarne l’esistenza.
In particolare, il riconoscimento della dimensione internazionale del diritto individuale all’ambiente come diritto fondamentale della persona, con specifico rieferimento all’ordinamento U.E. trova ulteriore fondamento nei mezzi di tutela sovranazionali diretti a pervenire, contrastare e sanzionare i danni ambientali.
Tali mezzi, che costituiscono l’espressione c.d. “procedurale” di quel diritto, sono positivamente previsti dalla già citata Convenzione di Aarhus sulla pubblica partecipazione, l’informazione e l’accesso alla giustizia in materia ambientale; convenzione di cui sono parte sia singolarmente gli Stati membri dell’U.E., sia la stessa Unione Europea.
Ed è, appunto, allo studio della dimensione procedurale del diritto all’ambiente ed ai suoi mezzi di tutela che è dedicata la restante parte del presente lavoro.