La tutela dell’ambiente nell’Unione Europea.

Il processo evolutivo che dalla Conferenza di Stoccolma sull’Ambiente Umano ha condotto ad una sempre maggiore centralità delle tematiche ambientali nell’agenda politica delle principali potenze mondiali, ha avuto un effetto diretto anche sullo sviluppo della pertinente normativa dell’Unione Europea253.

Al riguardo, occorre ricordare che la tutela dell’ambiente non era compresa tra le disposizioni del Trattato C.E.E. di Roma del 1957, sia perché all’epoca della sua stipula mancava una compiuta consapevolezza della centralità di tali questioni, sia a causa di una precisa scelta dei Paesi fondatori dell’allora Comunità di limitare i compiti della nascente organizzazione al perseguimento di obiettivi di tipo economico-commerciale, che fondamentalmente prescindevano, quindi, da considerazioni di politica sociale ovvero di altra natura254.

Le prime azioni comunitarie nel settore ambientale risalgono al vertice europeo di Parigi del 1972, ad esito del quale il Consiglio Europeo diede il via al primo Programma d’Azione a favore dell’ambiente 1973-1976, che fissava il quadro della politica comunitaria dell’ambiente, al quale hanno poi fatto seguito altri cinque analoghi programmi pluriennali; e furono emanate le prime Direttive relative alle sostanze chimiche, alla qualità dell’acqua ed all’inquinamento dell’aria. In particolare, nel primo

252

REC 1885 (2009) del 30/09/2009, “Drafting an additional protocol to the European Convention on Human Rights

concerning the right to a healthy environment”.

253

Quanto alla letteratura sul diritto ambientale dell’Unione Europea, cfr. tra gli altri: J.R. SALTER, European

Environmental Law, Nijhoff, 1995; A. KISS – D. SHELTON, Manual of European Environmental Law, Cambridge

University Press, 1997; L. KRAMER, Manuale di Diritto Comunitario per l’Ambiente, Giuffré 2002; G. CORDINI -P-

FOIS, Diritto Ambientale. Profili internazionali europei e comparati, Giappichelli, 2008; J.H. JANS – H.B. VEDDER,

European Environmental Law, Europa Law Publishing, 2008.

254

Cfr: R. FERRARA, La tutela ambientale tra diritto comunitario e diritto interno, in Diritto e gestione dell’ambiente,

fasc. 2/ 2001, pag.. 9 e ss.; id: R. FERRARA, I principi comunitari della tutela dell’ambiente, in Diitto Amministrativo,

Programma d’Azione furono per la prima volta individuati, tra gli obiettivi della Comunità, quelli del miglioramento della qualità della vita, della prevenzione, riduzione ed eventuale rimozione (o eliminazione) dell’inquinamento, dell'uso equilibrato delle risorse; e fu affermata la necessità di tenere in debita considerazione le esigenze ambientali nella definizione delle politiche per il territorio, ponendosi, inoltre, l'accento sull'importanza della prevenzione255.

Una fondamentale funzione propulsiva ebbe, inoltre, la giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee, che, in assenza di una chiara base giuridica per un intervento comunitario nel settore, facendo leva sugli allora articoli 100256 e 235257 del Trattato, affermò, appunto, l’esigenza di rendere uniforme la legislazione ambientale negli Stati membri, in quanto le divergenze relative – e i conseguenziali differenti oneri ricadenti sulle imprese – conducevano a distorsioni nella concorrenza tra gli Stati membri258. Ancora più esplicito – e soprattutto svincolato da considerazioni di tipo strumentale al corretto funzionamento del mercato – fu, poi, l’approccio della Corte nella causa 240/1983259 (Procureur de la République contro Association de défense des

brûleurs d'huiles usagées), nella quale i Giudici si spinsero ad affermare che “la tutela dell’ambiente costituisce uno degli scopi essenziali della Comunità”, con la

conseguenza che l’esigenza della sua protezione era idoneo a giustificare talune limitazioni del principio di libera circolazione delle merci.

255

“[…] La migliore politica ambientale è quella che mira a prevenire, alla fonte, l'insorgere stesso

dell'inquinamento o dei disturbi, piuttosto che cercare successivamente di porre rimedio ai loro effetti. E' opportuno che le ripercussioni sull'ambiente vengano prese in considerazione già nelle primissime fasi della progettazione e del processo decisionale.”

256

L’articolo 100, par. 1, del Trattato CE disponeva che “Il Consiglio deliberando all’unanimità su proposta della

Commissione stabilisce direttive volte al riavvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri, che abbiano una incidenza diretta sull’instaurazione o sul funzionamento del mercato comune.” Tale articolo è stato ora sostituito dall’articolo 122 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione.

257

L’art 235 del Trattato CE sanciva che “Quando un’azione comunitaria risulti necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità senza che il presente Trattato abbia previsto i poteri di azione all’uopo richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità, su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento, prende le disposizioni del caso.” Tale articolo è stato ora sostituito dall’articolo 308 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione.

258

C- 91/79, Commissione delle Comunità Europee contro Repubblica Italiana, sentenza del 18 marzo 1980.

259

C- 240/83, sentenza del 7 febbraio 1985: “Occorre osservare in primo luogo che il principio della libertà del commercio non ha valore assoluto, ma è soggetto a taluni limiti giustificati dagli scopi d’interesse generale perseguiti dalla Comunità, purché non si comprometta la sostanza di questi diritti”; 13. “Nulla permette di ritenere che la direttiva abbia superato questi limiti, essa si inserisce infatti nel quadro della tutela dell’ambiente, che costituisce uno degli scopi essenziali della Comunità.”

Occorrerà, tuttavia, attendere l’entrata in vigore dell’Atto Unico Europeo, nel 1987, affinché la tutela dell’ambiente venisse inserita espressamente nel Trattato C.E.E., nel titolo VII, dedicato, per l’appunto, alla politica ambientale e composto dai tre fondamentali articoli 130 R260, 130 S, e 130 T; e non è un caso che proprio a partire dall’approvazione dell’Atto Unico Europeo la legislazione comunitaria ambientale abbia conosciuto un rapidissimo e fecondo sviluppo, estendendosi praticamente ad ogni settore del diritto dell’ambiente e giungendo, altresì, a disciplinare, attraverso una pionieristica Direttiva, la libertà di accesso all'informazione in materia.

Un ulteriore progresso sulla strada della tutela dell’ambiente si ebbe, poi, con l'entrata in vigore, nel novembre 1993, del trattato sull'Unione (Trattato di Maastricht) al quale va, soprattutto, il merito di avere conferito alla tutela ambientale lo status di politica comunitaria, inserendo tra le finalità della Comunità quella di promuovere “una crescita

sostenibile non inflazionistica e che rispetti l’ambiente”, nonché di avere modificato il

su menzionato articolo 130 R, prevedendo che la politica ambientale della Comunità dovesse perseguire anche l’obiettivo della “promozione sul piano internazionale di

misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale”, in

modo da realizzare “un elevato livello di tutela (ambientale), tenendo conto della

diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità”. Ed in tal senso si

confermava altresì che i principi della precauzione, dell’azione preventiva e “chi inquina paga”, costituivano i parametri fondamentali della politica comunitaria in materia ambientale.

Successivamente, il Trattato di Amsterdam inserì nel Trattato istitutivo della Comunità Europea l’articolo 6, in virtù del quale venne espressamente prevista la necessità di raggiungere un equilibrio tra le azioni di sviluppo economico e sociale della Comunità con le esigenze di tutela ambientale, “nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile261”.

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Nello specifico, l’art 130 R individuava gli obiettivi della Comunità in materia di salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità ambientale, protezione della salute umana ed utilizzazione razionale delle risorse. Lo stesso articolo, inoltre, indicava i principi fondamentali alla base della politica comunitaria ambientale, ovvero: i principi di prevenzione e di precauzione ed il principio “chi inquina paga”.

261 _{L’articolo 6 del Trattato Istitutivo della Comunità Europea – ora articolo 11 del Trattato sul finzionamento}

dell’Unione – prevedeva che: Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella

definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie di cui all’articolo 3, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile”.

Da ultimo, la definitiva consacrazione della centralità dei temi ambientali nell’ambito dell’Unione Europea si è avuta con l’inclusione della protezione ambientale all’interno della “Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea”, il cui art. 37 – riprendendo espressioni già usate nel Trattato CE – sancisce che: “Un livello elevato di tutela

dell'ambiente e il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell'Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile.”

Per tale via, la protezione dell’ambiente assurge al rango di principio fondamentale dell’Unione Europea, ciò che si ripercuoterà senza dubbio sia nell’elaborazione delle altre politiche comunitarie, sia nel livello di attenzione che verrà prestata alle tematiche ambientali dalle Corti dell’Unione.

Inoltre, per quanto qui interessa, l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e la contestuale attribuzione del rango di fonti primarie del diritto dell’Unione alle disposizioni della Carta, hanno segnato un decisivo passo in avanti circa la configurabilità del diritto all’ambiente quale diritto fondamentale dell’Unione.

In particolare, l’articolo 6 del Trattato di Lisbona richiama ripetutamente la Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo262 (C.E.D.U.), affermando (art. 6, par. 3) che “I diritti fondamentali garantiti dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali”. Inoltre il par. 1 del medesimo art. 6 rinvia all’ordinamento C.E.D.U. anche quanto all’interpretazione delle sue disposizioni elaborata dalla Corte di Strasburgo, espressamente disponendo che “I diritti, le libertà ed i principi della Carta sono interpretati in conformità alle disposizioni generali del Capo VII della Carta che disciplinano la sua interpretazione ed applicazione e tenendo in debito conto le spiegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni”. E, per l’appunto, al capo VII della Carta dei Diritti Fondamentali (segnatamente all’articolo 52, par. 3), si afferma che “Laddove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione. La presente

262

Ponendo, peraltro, le basi giuridiche per una successiva adesione dell’U.E. alla medesima Convenzione (articolo 6, par. 2).

disposizione non preclude che il diritto dell'Unione conceda una protezione più estesa nella stessa Carta”. Inoltre, come si è dinanzi accennato, un qualificato parametro interpretativo al fine dell’applicazione di detta disposizione deve essere ricercato – secondo le indicazioni contenute nel Preambolo della Carta medesima – nelle spiegazioni agli articoli elaborate dal Praesidium della Convenzione Europea che ha redatto la Carta.

Orbene, riguardo all’intepretazione del suddetto articolo 52, paragrafo 3 della Carta, a mente dei chiarimenti resi dal Praesidium, “Il paragrafo 3 intende assicurare la necessaria coerenza tra la Carta e la Convenzione europea dei diritti dell’uomo affermando la regola secondo cui, qualora i diritti della presente Carta corrispondano ai diritti garantiti anche dalla C.E.D.U., il loro significato e la loro portata, comprese le limitazioni ammesse, sono identici a quelli della C.E.D.U.. […]. Il riferimento alla C.E.D.U. riguarda sia la Convenzione che i relativi protocolli. Il significato e la portata dei diritti garantiti sono determinati non solo dal testo di questi strumenti, ma anche dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e dalla Corte di giustizia dell'Unione europea. L’ultima frase del paragrafo è intesa a consentire all’Unione di garantire una protezione più ampia. La protezione accordata dalla Carta non può comunque in nessun caso situarsi ad un livello inferiore a quello garantito dalla C.E.D.U.”.

Dal complesso quadro normativo qui delineato emerge con tutta evidenza la volontà da parte del legislatore europeo di dotare l’Unione Europea di un catalogo di diritti fondamentali che si ponga almeno sullo stesso piano, quanto ad ampiezza delle situazioni tutelate, rispetto al novero dei diritti tutelati dalla C.E.D.U.

Al riguardo, il riferimento alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo quale fonte qualificata per un’interpretazione dinamica dei diritti sanciti nella Carta dei diritti fondamentali, oltre a rappresentare un importante elemento indicativo del sempre più stringente processo di integrazione tra ordinamenti diversi, induce, per quanto qui interessa, ad alcune riflessioni in merito alla inclusione della protezione ambientale tra quei diritti e principi fondamentali garantiti dalla suddetta Carta dei diritti fondamentali.