La pubblica partecipazione ai processi decisionali in materia ambientale nel diritto internazionale.

Comunemente raffigurata come il secondo “pilastro” della Convenzione di Aarhus, la pubblica partecipazione ai processi decisionali in materia ambientale rappresenta la naturale continuazione del diritto di accesso sulla strada della realizzazione di una

governance ambientale improntata a criteri di democrazia partecipativa. Analogamente

a quanto occorso per l’accesso alle informazioni, alla base del riconoscimento dei diritti di partecipazione vi è, infatti, la presa di coscienza dell’importanza dello strumento partecipativo al fine di contribuire alla tutela dell’ambiente e, conseguenzialmente, anche a tutelare il “diritto di ogni persona, nelle generazioni presenti e future, a vivere in un ambiente atto ad assicurare la sua salute e il suo benessere”349.

La pubblica partecipazione è, quindi, uno strumento indispensabile per consentire, tanto nella elaborazione di convenzioni internazionali multilaterali, quanto nell’adozione di specifici piani di sviluppo a livello locale, il controllo da parte della società civile – nei limiti dei ruoli e dei margini di azione ad essa di volta in volta concretamente riconosciuti – dell’impatto sull’ambiente di determinate attività, programmi e politiche ambientali. E’, infatti, evidente che il concreto livello di coinvolgimento dell’opinione pubblica dipende da una pluralità di fattori, potendo variare – e non poco – a seconda del piano locale, regionale, nazionale od internazionale del processo decisionale in essere.

In particolare, il grado del concreto coinvolgimento del pubblico è destinato a mutare in virtù del tipo di decisione in cui esso si inserisce, risultando maggiore nei processi decisionali relativi a vicende di carattere locale, per poi diminuire progressivamente man mano che i processi di gestione della cosa pubblica assumono una dimensione più ampia.

Tuttavia, a prescindere dalla variabile dimensione correlata all’oggetto del processo decisionale, in linea generale non v’è dubbio che una decisione democratica, concertata con i suoi destinatari ed adottata con un elevato livello di consenso, avrà, indubbiamente, maggiori probabilità di essere concretamente attuata in modo ottimale; ed il tempestivo coinvolgimento della società civile e - per quanto qui interessa – soprattutto di tecnici esperti di questioni ambientali, condurrà, verosimilmente, anche a

349

decisioni amministrative qualitativamente migliori, coerenti con le peculiarità del territorio su cui si interviene ed attente agli interessi dei destinatari delle stesse. Ciò a prescindere dalle pur necessarie considerazioni relative al concreto grado di “ascolto” da parte delle pubbliche amministrazioni delle osservazioni e/o richieste formulate da soggetti interessati della società civile e/o enti esponenziali. Anche per tali ragioni, il novero dettagliato – come appresso si dirà – di disposizioni contenuto nella Convenzione di Aarhus fa di quest’ultima un punto di riferimento per lo sviluppo di processi decisionali davvero partecipati.

Dal punto di vista del diritto internazionale, prima di affrontare in dettaglio le disposizioni della Convenzione che si occupano della partecipazione ai processi decisionali, non si può non ricordare che i diritti di partecipazione – analogamente a quanto si è visto riguardo all’accesso alle informazioni – prima di essere diffusamente recepiti in dichiarazioni ed accordi multilaterali preposti alla tutela dell’ambiente, hanno trovato un ampio riconoscimento – sia pure limitatamente alla fase primaria dei processi di partecipazione alla gestione della cosa pubblica – all’interno dei maggiori strumenti internazionali di tutela dei diritti umani, a cominciare dalla Dichiarazione dei Diritti dell'Uomo e del Cittadino del 1789350, il cui articolo 6 riconosce il diritto di tutti i cittadini di “concorrere, personalmente o mediante i loro rappresentanti, alla sua formazione (della legge)”. La Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del 1948 sancisce analogamente, all’articolo 21,351 il diritto di ogni individuo di partecipare al governo del proprio Paese; e disposizioni analoghe sono contenute sia nella Dichiarazione Americana dei Diritti e dei Doveri dell’Uomo352, sia nella successiva Convenzione Americana dei Diritti dell’Uomo353 e nella Carta Africana dei Diritti dell’Uomo e dei Popoli354, laddove l’articolo 25, comma 1, lett. a) del Patto

350

“Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen”.

351

L’art. 21 comma 1) dellaDichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo dispone che: “Ogni individuo ha diritto

di partecipare al governo del proprio paese, sia direttamente, sia attraverso rappresentanti liberamente scelti”.

352

Cfr. l’articolo XX ai sensi del quale: “Ogni persona che abbia la capacità giuridica il diritto di partecipare al

governo del proprio paese, sia direttamente, o attraverso i suoi rappresentanti […]”

353

Cfr, l’articolo 23, per il quale: “Ogni cittadino gode dei seguenti diritti e opportunità:

a) di prendere parte alla conduzione degli affari pubblici, direttamente o attraverso rappresentanti liberamente scelti

[…]”.

354

L’art. 13 della Carta Africana statuisce che: “Tutti i cittadini hanno il diritto di partecipare liberamente alla

direzione degli affari pubblici de] loro Paese, sia direttamente, sia attraverso rappresentanti liberamente scelti sulla base di norme previste dalla legge”.

Internazionale sui Diritti Civili e Politici prevede il diritto di ogni cittadino “di partecipare alla direzione degli affari pubblici, personalmente o attraverso rappresentanti liberamente scelti”.

Il diritto umano di partecipare al governo del proprio Paese si è col tempo progressivamente affinato, trovando, per quel che riguarda la materia ambientale, espresso riconoscimento internazionale dapprima nella Carta Mondiale della Natura e, successivamente, negli strumenti adottati ad esito della Conferenza di Rio de Janeiro sull’Ambiente e lo Sviluppo, in primis nel noto Principio 10 della Dichiarazione di Rio, nonché nel piano di azione denominato Agenda 21, che definisce la pubblica partecipazione come “uno dei prerequisiti fondamentali per raggiungere l’obiettivo dello sviluppo sostenibile”. In particolare, la sezione III del piano d’azione Agenda 21, in funzione di tale finalità riconobbe l’importanza dell’attività dei singoli individui e delle organizzazioni non governative, dedicando un intero capitolo355 proprio al rafforzamento del ruolo delle ONG nei processi decisionali ai livelli nazionale ed internazionale quali attori protagonisti nel processo di creazione di una democrazia partecipativa ambientale356.

Riscontri di siffatta evoluzione delle modalità di partecipazione della collettività alla gestione dell’ambiente si ebbero, innanzitutto, nell’ambito delle procedure di valutazione di impatto ambientale e – sul piano internazionale - segnatamente con la

Convenzione internazionale di Espoo sulla valutazione d'impatto ambientale in un contesto transfrontaliero357, il cui articolo 2 vincola gli Stati ad istituire, riguardo alle

attività che possono avere un impatto pregiudizievole transfrontaliero importante, una specifica procedura di valutazione dell’impatto ambientale che contempli anche la partecipazione del pubblico. Ed a tal fine, in base al paragrafo 6 dell’articolo 2, lo Stato in cui si svolge l’attività potenzialmente nociva per l’ambiente internazionale dovrà espressamente consentire al pubblico di altri Stati, suscettibili di essere colpiti da tali

355

Cfr. il capitolo 28 del Piano di Azione Agenda 21, disponibile on line al sito ufficiale delle Nazioni Unite www.unorg/esa/dsd/agenda21.

356

Cfr,. sul punto anche B.JADOT, Les Procedures garantissant le droit à l’environnement, in Environnement et

droits de l’homme, a cura di P. KROMAREK, 1987, pp. 51 e ss; J. CAILLAUX - M. RUIZ, The New ‘Public’:

Globalization of Public Partecipation, in C.BRUCH (ed.) Environmental Public Partecipation in the Americas, 2002,

pagg. 122 – 167; F.MUNARI –L. SCHIANO DI PEPE, Diritto internazionale dell’ambiente e ruolo dei ‘Non-State

Actors’: alcuni recenti sviluppi, cit.

357

effetti nocivi, la possibilità di partecipare nello Stato di origine e senza discriminazioni alle procedure di valutazione d’impatto ambientale delle attività previste.

Altri riferimenti alla pubblica partecipazione si rinvengono nelle altre Convenzioni internazionali siglate e aperte alle firma durante la Conferenza di Rio de Janeiro: ci riferiamo all’articolo 14, paragrafo 1, lett. a)358 della “Convenzione sulla Diversità

Biologica”, all’articolo 6, lett. a)359 della “Convenzione quadro sui cambiamenti

climatici” di Kyoto, nonché all’articolo 9, paragrafo 2, della “Convenzione sugli effetti transfrontalieri degli incidenti industriali”360, che richiede allo Stato in cui ha avuto origine l’evento dannoso, di consentire al pubblico delle zone suscettibili di essere colpite “la possibilità di partecipare alle procedure pertinenti perché siano rese note opinioni e preoccupazioni riguardo alle misure di prevenzione”. Menzioni dirette al ruolo delle organizzazioni non governative sono contenuti, inoltre, nella “Convenzione

delle Nazioni Unite sulla lotta contro la desertificazione nei Paesi gravemente colpiti dalla siccità e/o dalla desertificazione, in particolare in Africa361”, nel cui preambolo si evidenzia “l’importanza di una totale partecipazione sia degli uomini sia delle donne a tutti i livelli […] insistendo sul ruolo speciale svolto dalle organizzazioni non governative e da altre grandi collettività nei programmi di lotta contro la desertificazione e d’attenuazione degli effetti della siccità”. Il testo dell’articolo 3 di tale Convenzione sottolinea, poi, alla lettera a), come le Parti “dovrebbero assicurarsi che le decisioni concernenti la concezione e l’esecuzione dei programmi di lotta contro la desertificazione e/o di attenuazione degli effetti della siccità siano prese con la partecipazione delle popolazioni e degli enti locali”, invitandole, alla lettera c), ad

358

“Convention on Biological Diversity”, aperta alla firma il 5 giugno 1992 ed entrata in vigore il 29 dicembre 1993. L’Articolo 14 (Valutazione dell’impatto e minimizzazione degli impatti nocivi), par. 1 della Convenzione dispone: “Ciascuna Parte contraente, nella misura del possibile e come opportuno: a) adotterà procedure appropriate ai fini

dell’ottenimento di valutazioni degli impatti sull’ambiente dei progetti da essa proposti e che sono suscettibili di avere effetti negativi rilevanti sulla diversità biologica, al fine di evitare o minimizzare questi effetti e, se del caso, consentirà una partecipazione pubblica a queste procedure”.

359

United Nations Framework Convention on Climate Change”, aperta alla firma a Kyoto il 2 maggio 1992 ed antrata

in vigore il 21 marzo 1994. L’articolo 6 (Educazione, formazione e sensibilizzazione del pubblico) recita: “Nell'adempimento degli obblighi di cui all'articolo 4, paragrafo 1, punto i), le parti:

a) promuovono e facilitano a livello nazionale e, se opportuno, a livello regionale e provinciale, in conformità delle leggi e dei regolamenti nazionali e nei limiti delle rispettive capacità: […] iii) la partecipazione del pubblico all'esame dei cambiamenti climatici e dei relativi effetti, e all'elaborazione di adeguati interventi;”

360

“Convention on the Transboundary Effects of Industrial Accidents”, Helsinki, 1992. testo disponibile on line al

sito della Commissione Economica per l’Europa della Nazioni Unite www.unece.org/env/teia/text.

361 _{“United Nations Convention to Combat Desertification in Countries Experiencing Serious Drought and/or}

“istituire una cooperazione tra i poteri pubblici a tutti i livelli, le collettività, le organizzazioni non governative e i gestori delle terre per far meglio capire, nelle zone colpite, la natura e il valore della terra e delle rare risorse idriche, nonché per promuovere uno sfruttamento durevole di queste risorse”.