DELL’ART 7 TUE E PROSPETTIVE DE IURE CONDENDO
1. Il rimedio non giurisdizionale esperibile nel caso ungherese
Come anticipato188, i rimedi attivabili da parte delle Istituzioni europee di fronte ad inadempimenti statali possono avere anche carattere non giurisdizionale. Particolare rilievo, in quest’ottica, assume l’art. 7 TUE.
In vista del futuro quinto allargamento189, sin dal Trattato di
Amsterdam del 1997 sono stati inseriti nel TUE, all’art. 6, par. 1, alcuni principi basilari, definiti come i fondamenti dell’UE: libertà, democrazia, Stato di diritto e rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
Il Trattato di Lisbona, entrato in vigore nel 2009, “ha accentuato il significato ideale di tali principi, qualificandoli come “valori” ed estendendone l’ampiezza”190. L’attuale art. 2 TUE, infatti, dichiara
che “l’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e
188 V. supra, cap. IV, par. 1.
189 Si tratta del cd. “allargamento ad Est”, che, tra il 2004 e il 2007, ha visto
l’ingresso nell’UE, oltre che di Cipro e Malta, di Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria, Bulgaria e Romania.
190 U. VILLANI, Valori comuni e rilevanza delle identità nazionali e locali nel
130 dalla parità tra donne e uomini.” Tale enunciazione implica, da una parte, che l’Unione europea, con le sue Istituzioni e i suoi organi, sono tenuti a rispettare e promuovere tali valori, dall’altra, che il rispetto degli stessi è strettamente legato all’appartenenza degli Stati all’Unione europea, sia ai fini dell’ammissione (art. 49 TUE), sia ai fini del pieno godimento dello status di membro (art. 7 TUE).
Il Trattato di Amsterdam, infatti, oltre all’art. 6 aveva introdotto anche le due disposizioni appena citate: l’art. 49, ai sensi del quale il rispetto dei principi sanciti nell’art. 6, par. 1, rappresenta un requisito per l’ammissione all’Unione, e l’art. 7, secondo il quale la violazione dei principi in parola da parte degli Stati già membri può comportare l’attivazione di un meccanismo sanzionatorio. L’art. 7 TUE è poi stato modificato dal Trattato di Nizza del 2001 nonché dal Trattato di Lisbona del 2009, ma nuove modifiche dello stesso sono attualmente oggetto di discussione delle Istituzioni europee. La versione ad ora in vigore dell’art. 7 TUE, risalente al Trattato di Lisbona, collega l’attivazione di un meccanismo sanzionatorio alla violazione di uno o più valori di cui all’art. 2 TUE da parte degli Stati membri.
Nel caso oggetto del presente lavoro, è possibile individuare un contrasto fra le misure adottate dall’Ungheria – e contestate dalle Istituzioni europee e dal Consiglio d’Europa – e lo Stato di diritto, ritenuto dall’art. 2 TUE come uno dei valori fondamentali comuni agli Stati membri e su cui l’Unione europea si fonda.
Seppure “valore comune” agli Stati membri, non sussiste tuttavia a livello europeo, a differenza di quanto vale per gli altri valori sanciti dall’art. 2 TUE, una “nozione condivisa” di Stato di diritto. Ciò è sicuramente imputabile al fatto che “Stato di diritto” – Rule of law, Rechtsstaat, État de droit, Imperio de la ley – è “uno dei più elusivi concetti giuridici”191, il cui contenuto varia da ordinamento ad
191 A. VON BOGDANDY – M. IOANNIDIS, Systemic deficiency in the Rule of
law: what is, what has been done, what can be done, in Common Market Law Review, vol. 51, n. 1, 2014, p. 62, trad. it. nostra.
131 ordinamento. Tuttavia, il suo denominatore comune può essere rinvenuto nell’osservanza, diffusa e generale, della legge, utilizzata ad orientamento di ogni condotta, pubblica o privata. A tale proposito, una buona base di partenza può essere rappresentata dalla nozione che è stata elaborata dalla Commissione di Venezia.192 In particolare, la Commissione ha individuato i sei “ingredienti” essenziali dello Stato di diritto: principio di legalità, certezza del diritto, divieto di arbitrarietà del potere esecutivo, accesso alla giustizia di fronte ad un giudice indipendente e imparziale, non discriminazione e uguaglianza di fronte alla legge,rispetto dei diritti dell’uomo.193 La Commissione ha poi stilato un elenco di interrogativi per ognuno dei sei “ingredienti”, al fine di fornire alcuni parametri di orientamento per una valutazione del rispetto dello Stato di diritto nei singoli Stati.194 Nel caso di specie, i parametri che suscitano i maggiori dubbi circa la compatibilità delle misure adottate dall’Ungheria con lo Stato di diritto riguardano: l’esistenza di un processo trasparente e democratico nell’adozione di leggi, sotto il profilo del principio di legalità195; l’indipendenza della magistratura, l’imparzialità del
giudice nel singolo caso e l’assenza di influenza politica sui giudici, sotto il profilo dell’accesso alla giustizia di fronte ad un giudice indipendente e imparziale196; la presenza di leggi generali e astratte e
l’assenza di leggi discriminatorie nei confronti di singoli individui o gruppi, sotto il profilo della non discriminazione e uguaglianza di fronte alla legge197; la precostituzione del giudice per legge, sotto il profilo del rispetto dei diritti dell’uomo.198
192 Report on the Rule of Law, adottato dalla Commissione di Venezia nella sua 86ª
Sessione Plenaria (25-26 marzo 2011), Study n° 512/2009, 4 aprile 2011.
193 Ibidem, par. 41.
194 Ibidem, Annex: Checklist for evaluating the state of rule of law in single States. 195 Ibidem, n°1, let. b).
196 Ibidem, n°4, lett. a), c), d). 197 Ibidem, n° 6, lett. a), b). 198 Ibidem, n°5, let. b).
132 Sin dal febbraio 2012, il Parlamento europeo aveva preso in considerazione la possibilità di attivare il meccanismo sanzionatorio di cui all’art. 7 TUE. In particolare, nella Risoluzione del 16 febbraio 2012, il Parlamento aveva incaricato la Conferenza dei presidenti (composta dal Presidente del Parlamento e dai leader dei gruppi politici) di prendere in considerazione, su impulso della Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni, la possibilità di attivare tale meccanismo.199 Il 19 giugno 2013, quest’ultima, sulla base del Rapporto dell'eurodeputato Rui Tavares, è giunta all’elaborazione di una proposta di Risoluzione.200 Il Rapporto
conteneva una dura condanna delle strategie e delle misure adottate dal Governo ungherese negli ultimi tre anni. La proposta di Risoluzione è stata approvata dal Parlamento europeo il 3 luglio 2013, e si è giunti, così, ad un’ulteriore Risoluzione avente ad oggetto gli sviluppi politici ungheresi. In quell’occasione, il Parlamento europeo ha espresso nuovamente forti critiche contro il processo di elaborazione e di adozione della Legge Fondamentale, l’ampio ricorso alle leggi organiche, il mancato coinvolgimento delle opposizioni, gli attacchi all’indipendenza dell’Autorità incaricata della protezione dei dati, l’indebolimento del sistema di checks and balances, la scarsa tutela delle minoranze, nonché contro le minacce all’indipendenza del sistema giudiziario. Con riferimento a quest’ultime, il Parlamento ha rivolto alla Commissione europea le proprie preoccupazioni, in quanto le conseguenze che ne derivano sono, innanzitutto, un indebolimento della fiducia reciproca tra le autorità giudiziarie nazionali e, poi, la creazione di ostacoli alla corretta applicazione degli strumenti dell’UE sul riconoscimento reciproco e la
199 Risoluzione del Parlamento europeo sui recenti sviluppi politici in Ungheria
2012/2511(RSP), 16 febbraio 2012, punto 7.
200 Proposta di Risoluzione del Parlamento europeo sulla situazione dei diritti
fondamentali: norme e pratiche in Ungheria (in applicazione della risoluzione del Parlamento europeo del 16 febbraio 2012), A7-0229/2013, 24 giugno 2013, punto 86.
133 cooperazione transfrontaliera.201 Anche in quest’occasione, il Parlamento europeo ha chiesto alla Conferenza dei presidenti di valutare l'opportunità di ricorrere all’art. 7 TUE nel caso in cui le risposte delle autorità ungheresi non fossero risultate conformi ai requisiti di cui all'art. 2 del TUE.202
Tuttavia, nel caso ungherese l’art. 7 TUE non ha trovato attuazione.