Se a livello nazionale assume forte rilevanza il ruolo della Corte costituzionale, nel livello sovranazionale è il Comitato europeo dei diritti sociali, d'ora in poi CEDS, il principale promotore del rispetto, la protezione e la realizzazione dei diritti sociali, già richiamato nella prima parte del lavoro.
Esso, in sostanza, interviene attraverso due essenziali meccanismi di controllo: – Rapporti periodici degli Stati contraenti
– La procedura dei reclami collettivi.
In merito al primo meccanismo, questo prevede che ogni anno il Comitato, composto da quindici esperti indipendenti ed un rappresentante dell'OIL, esamina i rapporti che i Governi sottopongono in merito all'applicazione nel proprio Stato di una serie di disposizioni della Carta sociale europea, ai quali devono far fronte.
La procedura iniziale prevedeva un rapporto biennale sullo stato di attuazione degli articoli della Carta sociale accettati ed un ulteriore rapporto, su richiesta del Comitato, sulla conformità agli articoli non accettati dagli Stati. Il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa, inoltre, ha negli ultimi anni riformato in parte ciò che riguarda i rapporti periodici, prima nel 2006 e poi nel 2014. Nella prima modifica è intervenuto sull'oggetto e la tempistica dei rapporti, stabilendo di raggruppare i diritti enunciati in quattro settori tematici:
– occupazione, formazione e pari opportunità; – salute, sicurezza sociale e protezione sociale; – diritti legati al lavoro;
– minori, famiglie, migranti.
Viene stabilito che per queste quattro aree, a rotazione, i rapporti devono essere di cadenza annuale e non più biennale, ma così facendo ogni Stato presenterà un rapporto sullo stesso gruppo di diritti ogni quattro anni, favorendo anche il lavoro del CEDS che prendendo in esame un gruppo per volta usufruisce di una maggiore razionalità nelle decisioni.
Il secondo intervento di riforma verte sui soggetti obbligati. In precedenza il rapporto da sottoporre era identico per tutti gli Stati membri, ora invece, si è passati ad un sistema più articolato, con tre diverse tipologie.
La prima tipologia consiste nel rapporto ordinario, ovvero il rapporto presentato ogni anno dai soli Stati che non hanno accettato la procedura dei reclami collettivi. Il secondo tipo di rapporto è quello in forma semplificata, presentato ogni due anni, concernente le misure prese dagli Stati a seguito di una decisione di non conformità presa dal CEDS nell'ambito della procedura dei reclami.
Il terzo tipo di rapporto è quello sulle conclusioni di non conformità adottato dal CEDS solo nel caso in cui persista la negligenza degli Stati di fornire le informazioni richieste165, inserendo al contempo anche le prassi applicative, per
permettere al CEDS di riscontrare più facilmente le carenze normative in essere degli Stati nazionali.
Al termine da parte del controllo di conformità, il Comitato comunica le conclusioni e chiarisce, attraverso raccomandazioni, agli Stati membri di adottare delle misure idonee per rimediare alla situazione critica accertata e qualora lo Stato continuasse ad essere inadempiente, la questione viene rimessa nelle competenze del Comitato dei Ministri che ammonisce nuovamente lo Stato. Generalmente gli Stati membri ottemperano alle raccomandazioni, principalmente per due motivi, da un lato per non essere annoverati tra i Paesi che non rispettano il diritto internazionale e dall'altro perché il CEDS controlla periodicamente la conformità alla Carta sociale europea, dunque le raccomandazioni potrebbero protrarsi nel tempo166.
Quanto alla seconda procedura, la possibilità dei reclami collettivi, questo è stato inserito attraverso un Protocollo addizionale entrato in vigore nel 1998, con lo scopo di rendere maggiormente pervasiva l'efficacia, la celerità e l'impatto del sistema di controllo previsto dal CEDS, e per consentire alle parti sociali ed alle organizzazioni internazionali di rivolgersi direttamente al Comitato.
Le caratteristiche principali di tale meccanismo sono essenzialmente undici:
– i reclami possono essere presentati da organizzazioni nazionali o internazionali di lavoratori e datori di lavoro;
– nonostante la natura collettiva del reclamo, si possono individuare i soggetti, anche singoli, che hanno subito violazioni dei diritti sociali;
– chi attua il reclamo non ha l'onere della prova circa la violazione;
– i reclami possono riguardare norme nazionali, ma anche degli altri enti dello Stato e delle loro prassi applicative;
– i reclami possono essere preventivi, ovvero non ex post alle violazioni delle norme della Carta sociale;
– la procedura può essere eseguita non necessariamente in applicazione del principio di sussidiarietà, ovvero non è necessario passare per il ricorso interno agli Stati contraenti;
– il tempo massimo per un giudizio del Comitato è di due anni dalla presentazione del reclamo;
166 G. Guiglia, Il ruolo del Comitato europeo dei diritti sociali al tempo della crisi economica. Rivista n° 2/2016, in www.aic.it; pag. 3
– il regolamento del Comitato prevede anche la possibilità di indicare agli Stati coinvolti le misure cautelari al fine di non arrecare un grave danno ai diritti riconosciuti dalla Carta sociale;
– le risoluzioni o raccomandazioni sono prese dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa;
– il Comitato non può mettere in discussione le conclusioni del CEDS;
– il CEDS verifica se gli Stati hanno attuato le procedure di adeguamento in conformità alla Carta sociale167.
L'ottica principale del ruolo del CEDS è quella di aprire un dialogo con gli Stati contraenti nel creare l'obiettivo comune del rispetto dei precetti della Carta sociale europea e il godimento dei diritti sociali ai cittadini e non solo di tali Stati, soprattutto in tempi di crisi, come quelli alle quali si sta assistendo, attraverso le sue conclusioni e le sue decisioni.
Lo svolgimento del giudizio si articola in diverse fasi. Anzitutto, viene presentato un reclamo che poi verrà preso in carico dal CEDS e notificato allo Stato interessato. Il reclamo verrà poi esaminato da un relatore e se dichiarato ammissibile il Comitato invita lo Stato interessato ad esprimere le proprie ragioni, alle quali può replicare il reclamante, e dispone la pubblicazione delle memorie sul sito ufficiale della Carta sociale europea. Chiusa la fase del contraddittorio, il CEDS può in qualunque fase della procedura predisporre un'audizione orale dei soggetti coinvolti, che si svolgerà tramite udienza pubblica, dal 2011 può anche richiedere l'adozione di misure immediate necessarie per evitare gravi pregiudizi sui diritti in gioco. Infine, la decisione viene subito notificata alle parti ed al Comitato dei Ministri e resa pubblica non prima che siano trascorsi quattro mesi, per permettere eventuali rimedi agli Stati, che dovranno poi essere comunicate a loro volta al Comitato168.
Per quanto riguarda le conclusioni, le prime rispetto alla crisi economica attuale risalgono al 2009, in cui il Comitato chiarisce che “le parti che hanno aderito alla Carta sociale europea si sono impegnate ad assicurare con mezzi appropriati l'effettivo esercizio di una serie di diritti, compresi il diritto alla salute, alla
167 G. Guiglia, op. cit., pag. 5 168 C. Panzera, op. cit., pagg. 13-15
sicurezza sociale, all'assistenza sociale e medica e l'accesso ai servizi sociali. Quindi, il Comitato ritiene che la crisi economica non si debba tradurre nel declino della protezione sociale e che i Governi devono adottare tutte le misure necessarie per garantire questi diritti, soprattutto quando il bisogno di protezione è maggiore”169, nel compito di non regredire in relazione ai diritti sociali.
Su queste posizioni il CEDS ha insistito soprattutto negli ultimi anni, in occasione di alcune decisioni prese in merito a reclami collettivi, soprattutto in risposta alle misure di austerità imposte agli Stati più deboli, rimarcando la necessità di esercitare i poteri legislativi degli Stati in relazione ai principi di non regressione, non discriminazione, ragionevolezza e proporzionalità nell'ambito della tutela dei diritti sociali, anche nel dovere di applicazione dei vincoli europei in risposta alla crisi economica.
Infatti, il Comitato in più occasioni ha stabilito che gli Stati sono tenuti in qualsiasi circostanza a garantire delle risorse per la realizzazione di progressi in ambito sociale, nel più breve tempo possibile e in relazione alla situazione economica presente nel Paese ed in ambito internazionale, qualora anche le misure introdotte per il consolidamento della finanza pubblica nazionale devono essere dirette alla sostenibilità del sistema di sicurezza sociale.
Questi obblighi procedurali imposti agli Stati, ripresi dal CEDS, servono a fare in modo che i Governi nazionali non inquadrino la situazione di recessione economica come alibi per astenersi dal rispetto di processi decisionali democratici nell'elaborazione delle misure statali anticrisi170.
Se poi si riflette sul livello interno di tutela dei diritti sociali, soprattutto in tempo di crisi, si può ben vedere come le decisioni e le procedure messe a disposizione dal CEDS possono essere considerate come essenziali nei confronti dei cittadini contro lo smantellamento dello Stato sociale, per garantire un sistema di difesa esterna dei diritti sociali dei cittadini stessi, anche quando all'interno dello Stato stesso gli organi preposti alla garanzia del sistema di diritti non offre garanzie sufficienti. Garanzie alle quali i giudici costituzionali sono tenuti a rispondere, anzitutto nell'ottica di valorizzare l'appartenenza agli obblighi internazionali, donando
169 Conclusione CEDS XIX-2, 2009, in G. Guiglia, op. cit., pag. 7 170 G. Guiglia, op. cit., pag. 14
effettività ai diritti che i trattati tutelano anche contro una eventuale distorsione del legislatore nazionale.
Per dare effettività ai diritti sociali nell'ordinamento interno, in sostanza, diventa fondamentale il confronto tra gli strumenti internazionali di tutela che l'Italia ha liberamente ratificato, in particolare per ciò che attiene ai livelli essenziali delle prestazioni, che nel sistema interno non hanno ancora una definizione chiara ed esaustiva e che, invece, negli strumenti internazionali, primo tra tutti il significato attuato dal CEDS, è identificato nell'obbligo di assicurare prestazioni efficienti, efficaci ed appropriate, allo scopo di garantire a tutti un'esistenza veramente dignitosa171. In questo processo si è, quindi, inserito un dialogo sempre più
stringente tra la Corte nazionale e i livelli giurisdizionali sovranazionali, ampliando un discorso di integrazione sociale e di benessere della collettività, attraverso strumenti inclusivi e partecipativi. Lontano risulta ancora l'obiettivo di allargare la rete dell'inclusione sociale anche a coloro che non godono dei benefici derivanti dall'appartenenza all'Unione europea, per i quali il livello di incertezza è aumentato notevolmente durante gli anni di recessione economica.