La tutela internazionale dei diritti sociali

In questa ultima parte del presente testo l'analisi riprende dal riconoscimento, lo sviluppo e la piena effettività dei diritti sociali all'interno dei Trattati e delle Convenzioni internazionali. Come accennato più volte nella parte introduttiva del lavoro, il problema di riconoscimento e tutela dei diritti sociali non è solo di natura nazionale, bensì anche a livello internazionale si sono avuti importanti ritardi sul punto. Il percorso che ha portato all'introduzione dei diritti sociali è stato lungo e controverso, e bisogna anche considerare che proprio per la natura mutevole di detti diritti non è possibile generare delle applicazioni che siano statiche, ma devono necessariamente seguire lo sviluppo della società, oltreché i cicli economici che accompagnano i diversi livelli di governo. Una prima introduzione ai diritti sociali, quanto meno per ciò che attiene alla parte riconducibile alle tutele per i lavoratori è possibile notarla già con la Rivoluzione industriale di metà Ottocento, come già anticipato. Di fatti, il repentino progresso di meccanismi di produzione portò un'intensificazione della necessità di manodopera ed operai, che si rovesciarono nelle città, portando con sé anche le proprie famiglie. Questo evento generò un'attenzione nei confronti delle condizioni dei lavoratori, ma esclusivamente inerente all'ambito lavorativo e solo nell'ottica di accrescere le prestazioni sul luogo di lavoro, meno intensa invece risulta l'interesse dell'epoca nei confronti della gestione della vita familiare, e quindi personale degli individui. Come più volte anticipato, anche in merito ai diritti fondamentali dell'uomo, anche detti diritti restarono per anni nella penombra, sino alla conclusione dei due conflitti mondiali. Al termine del conflitto, la questione dei diritti si riaccese, seppur lentamente, negli organismi sovranazionali ed internazionali.

Lentezza giustificata dal fatto che lo scopo iniziale della Comunità europea era la creazione di un mercato comune. Il Trattato di Roma del 1957 previde una debole competenza comunitaria in seno ai diritti, basandosi sul presupposto che ad occuparsi di essi dovessero essere gli Stati nazionali, mentre la Comunità sarebbe dovuta intervenire per armonizzare le politiche nazionali.

Suddetto Trattato, però, entrò in crisi molto presto, accompagnando la fine dei “Trenta Gloriosi”39_{, e segnando la rottura con la concezione che la creazione stessa}

di un mercato comune aprisse le porte ai diritti ed alle politiche sociali, attraverso la creazione di un collegato mercato del lavoro comune che fungesse da redistributore delle ricchezze tra i lavoratori. Gli anni Sessanta segnano una prima svolta nell'operato delle istituzioni sovranazionali ed internazionali, viene infatti emanata la prima Carta Sociale Europea40 _{in ambito comunitario, con l'obiettivo di rendere}

effettiva la protezione e la tutela dei diritti fondamentali degli individui, con particolare riferimento anche ai “diritti di seconda generazione”. Il trattato iniziale, infatti, nasce con l'obiettivo di supportare il Consiglio d'Europa sulla garanzia dei diritti civili e politici e ridare valore ai diritti sociali fondamentali, che per la prima volta entrano nettamente all'interno delle agende europee e nazionali. La Carta è stata poi rivista negli anni Novanta del Novecento, incrementando il catalogo dei diritti in essa contenuti e prevedendo un più stretto controllo sull'applicazione di strumenti nazionali in merito alla protezione dei diritti in seno alla CEDS41_.

Suddetta Carta, sia la prima versione ma soprattutto la Carta riveduta, si propone come obiettivo quello di rendere “effettivi” gli strumenti di tutela nei confronti dei diritti sociali e per tale motivo si ritiene necessario soffermarsi su tale modello. La considerazione alla base di questo meccanismo parte dall'idea che l'effettività dei diritti si misura a partire dall'insieme degli strumenti, rimedi e sanzioni che un ordinamento pone in essere in caso di violazione, aumentando per giunta anche la consapevolezza civica della disponibilità a ricorrere in questi casi. Il merito della Carta sociale europea, in questo caso, è divenuto anzitutto la possibilità di trasformare il riconoscimento dei diritti, in particolare i diritti sociali, da questione puramente nazionale a questione sovranazionale.

Nel sistema attuale, la Corte europea e la Corte di giustizia, offrono una protezione reale e concreta all'interno dello spazio giuridico europeo, con l'effetto di disancorare in parte la tutela giuridica squisitamente nazionale dei diritti e delle

39 Così è definito il periodo che va dal 1945 al 1975. Sono così conosciuti gli anni del boom economico occidentale.

40 La prima Carta sociale europea risale al 1961 ed in vigore dal 1965, emanata dal Consiglio d'Europa per la protezione dei diritti e delle libertà.

41 CEDS: Comitato Europeo dei Diritti Sociali, composto da quindici membri di massima integrità e competenza, come previsto dall'art. 25 della Carta sociale europea del 1961.

libertà, puntando principalmente sul “dialogo” con i giudici e le Corti statali puntando a realizzare la sempre più conosciuta “tutela multilivello dei diritti”42_.

La questione, ora, diventa se questi meccanismi generano delle tutele effettive dei diritti, quesito rilevante in particolar modo sui diritti sociali, la cui realizzazione è da sempre legata alla funzione protettiva ed identitaria dei confini nazionali, generando una maggiore difficoltà nella necessità di “universalizzazione” di detti diritti. In questo contesto la Carta sociale appare come il lavoro più completo ed esaustivo in materia di diritti sociali, a livello sovranazionale ed internazionale. La stessa Carta sulle misure di tutela apporta diversi meccanismi che coinvolgono gli ordinamenti interni agli Stati membri. Il mezzo più comune per il monitoraggio delle condotte degli Stati al rispetto dei diritti umani è sicuramente il controllo da parte di comitati di esperti indipendenti su rapporti periodici che gli Stati stessi redigono periodicamente, come si vedrà nel prosieguo del lavoro. Altre forme più incisive constano nell'invio di reclami o istanze da parte di altri Stati membri o singoli individui, ma in questo caso è lo Stato stesso che decide se aderire a questa forma di controllo o meno. Per ciò che attiene alla Carta sociale, invece, il monitoraggio periodico è stato per lungo tempo l'unica forma di garanzia prevista, almeno sino al 1995, anno in cui è stato inserito un secondo rimedio. Questo concerne nella possibilità di presentare dei reclami collettivi da parte di organizzazioni che tutelano una determinata categorie di persone, davanti alla CEDS, che chiama gli Stati a dover rispondere sul caso concreto. Quindi, un metodo più incisivo su casi specifici e non generico, come avviene nel caso dei rapporti di monitoraggio, inoltre questo strumento non incide sulle organizzazioni che presentano i reclami, in quanto queste non devono dimostrare di essere “vittime” del sistema in atto, in più possono intervenire ancor prima che la misura diventi effettiva all'interno del sistema nazionale, avviando una garanzia di tipo preventivo43_{, di grande rilevanza. Questa procedura, insieme alla riforma della Carta}

del 1996, ha contribuito a rendere il suo contenuto maggiormente rilevante nelle legislazioni nazionali.

42 C. Panzera, Diritti ineffettivi? Gli strumenti di tutela della Carta Sociale Europea. Rivista n° 1/2017, in

www.aic.it, pag. 5

La riforma è intervenuta in tre sensi in particolare, ovvero sui soggetti legittimati, sullo svolgimento del giudizio e la decisione.

Le associazioni abilitate a presentare ricorso sono prettamente sindacati oppure ONG, quest'ultime dotate di uno statuto consultivo presso il Consiglio d'Europa. Per ciò che attiene allo svolgimento del giudizio, questo si articola in diverse fasi. Una volta presentato il ricorso, questo viene registrato dal CEDS e notificato allo Stato interessato, che è tenuto a presentare un documento sulla fondatezza o meno della questione ed è soggetto a repliche da parte dei soggetti che hanno apposto il reclamo ed in secondo luogo, tutti i documenti vengono inseriti sul sito ufficiale della Carta. Alla fine del contraddittorio sarà il CEDS a stabilire, con decisione sul merito, se il reclamo è fondato o meno e comunicare subito alle parti l'esito. Per quanto riguarda, invece, la pubblicazione della decisione, questa non avviene prima di quattro mesi, per dare modo allo Stato interessato di rimediare alla violazione, ove questa fosse realmente accertata. Se lo Stato mette in atto delle disposizioni risolutive della lesione, il Comitato adotta una semplice “risoluzione”, qualora invece lo Stato non decidesse nulla in merito, lo stesso Comitato adotta una “raccomandazione”, a carattere monitorio nei confronti dello Stato inadempiente44_.

Il limite principale è rappresentato dal fatto che la decisione ha carattere puramente dichiarativo, accerta la violazione della Carta, ma non ha effetti diretti sui reclamanti o sui soggetti rappresentati. Si tenga presente che la giurisprudenza delle Corti di Strasburgo e di Lussemburgo è tenuta in grande considerazione, con frequenti rinvii e citazioni. Questa basilare impostazione sottolinea l'apertura al dialogo da parte del CEDS, andando ad implementare non solo il catalogo dei diritti, ma anche la progressiva affermazione della loro indivisibilità. Il compito principale che si pone il CEDS oggi è quello di vigilare sulle applicazioni in materia sociale degli Stati membri e degli altri livelli sovranazionali, rendendo più stringenti le norme contenute all'interno della Carta sociale, con riferimento soprattutto ai periodi di crisi economica alla quale si sta nuovamente assistendo negli ultimi anni. Tornando all'implementazione dei diritti negli anni Sessanta, di quegli stessi anni è anche l'attenzione degli organismi internazionali, che hanno provveduto a dare

attuazione alle tutele in campo sociale attraverso il Patto Internazionale sui diritti economici, sociali e culturali ed il Patto Internazionale sui diritti civili e politici, entrambi del 1966 e resi esecutivi in Italia con la ratifica della Legge n° 881/1977. Entrambi i Patti nascono con l'intento di rendere esecutivo il rispetto dei diritti contenuti all'interno della Dichiarazioni Universale dei diritti dell'uomo e sono da ritenersi vincolanti per gli Stati aderenti, in tutte le loro parti, ovvero per ciò che attiene al Patto sui diritti civili e politici, nel rispetto dell'integrità psico-fisica dell'uomo, il diritto ad un equo processo, il diritto a non essere discriminato (per etnia, sesso, religione o di altro genere), i diritti di libertà ed i diritti alla partecipazione politica45_{. Per ciò che concerne, invece, il Patto sui diritti economici,}

sociali e culturali, nel rispetto in particolare del diritto di autodeterminazione dei popoli, diritto a godere dei diritti e non essere discriminato, diritto ad un lavoro dignitoso, alla protezione familiare, diritto all'istruzione ed alla sicurezza sociale46_.

Nel Patto sui diritti civili e politici è stato aggiunto anche un Protocollo facoltativo in base al quale i cittadini possono rivolgere i propri reclami direttamente al Comitato per i diritti umani47_.

Tornando all'esperienza comunitaria, l'esigenza di una costruzione ed effettiva politica sociale comunitaria risale agli anni Settanta con l'attuazione del Programma di azione sociale del 1974, in particolare nel settore dei diritti sociali fondamentali, anche in risposta alla più affermata giurisprudenza sulle libertà fondamentali davanti alla Corte di Giustizia, ma anche in risposta ad una sempre maggiore attenzione nei confronti degli obiettivi economici della Comunità europea. Dagli anni Ottanta, “il rapporto tra gli obiettivi economici perseguiti dalla Comunità ed i valori contenuti nei diritti fondamentali, è apparso sbilanciato in favore dei primi, in conseguenza del bilanciamento ineguale mediante il quale la Corte stessa, in caso di conflitto, ha lasciato spazio ai valori “nuovi”, fin tanto che essi agivano in margine alle politiche economiche perseguite sul piano comunitario”48_.

45 Estratto dal contenuto della Convenzione ONU per i diritti civili e politici; in www.asgi.it

46 Estratto dal contenuto del Patto Internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali; in

www.asgi.it

47 Il Comitato per i diritti umani nasce con l'intento di supervisionare sulle regole e i trattati inerenti al Patto sui diritti civili e politici, composto da 18 esperti nominati dall'Assemblea delle Nazioni Unite.

48 C. Salazar, I diritti sociali nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea: un “viaggio al

termine della notte”?, in G. F. Ferrari (a cura di), I diritti fondamentali dopo la Carta di Nizza. Il costituzionalismo dei diritti, Milano, 2001; in (a cura di) P. Costanzo e S. Mordeglia, Diritti sociali e

Da allora, l'obiettivo della Comunità resta quello di trovare un bilanciamento tra questi due valori, ovvero i valori sociali e l'integrazione economica. Per questa ragione gli anni Novanta hanno visto un intensificarsi dei lavori in materia, giunto a compimento con il Trattato di Amsterdam, che afferma per la prima volta in modo esplicito la “fondamentalità” dei diritti/valori sociali, seppur mantenendo una linea debole nei confronti degli stessi diritti sociali, entrati nel testo all'articolo 136 come “linee direttrici per l'attività della Comunità e degli Stati membri”49_{, quindi come}

interessi sociali oggettivi, sia pure di rango fondamentale e non come posizioni soggettive direttamente azionabili. In anni più recenti a risanare l'idea di minorità di tali diritti vi pensa la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, proclamata a Nizza nel 2000, per cui i diritti sociali vengono messi sullo stesso piano delle libertà economiche, andando ad incidere sul principio di indivisibilità. La suddetta Carta contiene un catalogo di diritti sociali che va al di là del novero dei principi o di norme programmatiche, ma sono delle vere e proprie situazioni giuridiche soggettive immediatamente azionabili davanti al giudice, comunitario o nazionale. Tutte le enunciazioni elencate nel presente lavoro avevano come obiettivo quello di confluire all'interno della “Costituzione europea”, progetto abbandonato poi nel 2007 e sostituito dalla ratifica del Trattato di Lisbona, che oltre a riformare il sistema europeo nelle sue parti politiche e rivedere il funzionamento dei meccanismi comunitari, ha inserito nel testo la Carta proclamata a Nizza nel 2000, riaffermando la volontà di incentrare le politiche europee anche attraverso i dettami e le urgenze dei diritti fondamentali dell'uomo.

servizio sociale, Il Mulino, Giuffrè Editore, 2005; pag. 29

49 Commissione delle Comunità europee, Per l'affermazione dei diritti fondamentali è tempo di agire.

Relazione del gruppo di esperti in materia di diritti fondamentali presieduto dal Professor Spiros Simitis,

Bruxelles, 1999, 7; in S. Giubboni, Verso la Costituzione europea: la traiettoria dei diritti sociali

fondamentali nell'ordinamento comunitario, in (a cura di) P. Costanzo e S. Mordeglia, Diritti sociali e servizio sociale, Milano, Giuffrè Editore, 2005; pag. 31