La tutela del diritto all'istruzione

Altro diritto sociale di fondamentale importanza diviene il diritto all'istruzione. Nell'ordinamento italiano esso è riconosciuto all'articolo 34, che riporta il principio universalistico di tale diritto, affermando che “la scuola è aperta a tutti” ed in quanto tale deve essere garantito come diritto fondamentale della persona, a tutti e gratuitamente, quanto meno per ciò che attiene alla scuola dell'obbligo. Esso si sviluppa secondo tre diritti sociali distinti: il diritto ad una scuola aperta di cui al comma 1, il diritto alla gratuità dell’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni al comma 2, e il diritto a raggiungere i gradi più alti degli studi al comma 3117_.

Allo stesso modo, per meglio comprendere la portata di suddetto articolo, è necessario collegarne la portata agli articoli 1, 2 e 9 della Carta costituzionale. All'articolo 1 è legato da una costruzione crescente di una cittadinanza attiva e crescita personale e collettiva, all'articolo 2 si lega in quanto, appunto, diritto di natura fondamentale per lo sviluppo della persona umana ed all'articolo 9 in relazione alla crescita culturale della Nazione.

116 A. Albanese, op. cit., pag. 10

117 M. Benvenuti, “La scuola è aperta a tutti”? Potenzialità e limiti del diritto all'istruzione tra

ordinamento statale e ordinamento sovranazionale. In (a cura di) P. Bilancia, I diritti sociali tra ordinamento statale e ordinamento europeo. N° 4/2018, in www.federalismi.it, pag. 99

Il diritto all’istruzione dei giovani stranieri a livello statale è disciplinato sia dalla normativa in materia di istruzione e formazione e sia dalla normativa riguardante l'immigrazione, quindi principalmente nella Legge n° 40/1998, la c.d “Legge Turco- Napolitano” e il D. Lgs 286/1998, ovvero il T.U.I, che prevede delle condizioni particolarmente favorevoli soprattutto per i minori, ai quali si applica la stessa legislazione applicata ai cittadini minori prevista in primis dalla Costituzione. Nel T.U.I vi è una concreta attenzione all'integrazione scolastica e tutela del diritto di accesso a scuola per il minore straniero, in particolare nell'articolo 38 del Testo, che disciplina l'istruzione degli stranieri e l'educazione interculturale, stabilendo al comma 1 che tutti “i minori stranieri presenti sul territorio sono soggetti all'obbligo scolastico” e che “ad essi si applicano tutte le disposizioni vigenti in materia di diritto all’istruzione, di accesso ai servizi educativi, di partecipazione alla vita della comunità scolastica”.

L’articolo 38 del T.U. Immigrazione, al comma 2, pone, inoltre, l’obbligo in capo allo Stato, alle Regioni e agli enti locali di garantire l'effettività del diritto allo studio anche attraverso l'attivazione di appositi corsi ed iniziative per l'apprendimento della lingua italiana, visto come primo veicolo di integrazione, mentre il comma 3 contiene una norma programmatica con la quale si prevede che la comunità scolastica, nel reperire le differenze linguistiche e culturali come un valore, promuove e favorisce iniziative volte all'accoglienza, alla tutela della cultura e della lingua d'origine e alla realizzazione di attività interculturali comuni.

Il comma 5, invece, è riservato all'accoglienza scolastica e l'accesso ai corsi di formazione degli stranieri maggiorenni, riservata solo ai cittadini di Paesi Terzi che siano in possesso di un regolare permesso di soggiorno, ai quali è consentito anche l'accesso al sistema universitario, come previsto dall'articolo 39 del T.U.I.

Sulle effettive conseguenze del diritto alla salute sui minori derivanti dall'introduzione del Pacchetto sicurezza del reato di ingresso e soggiorno è prescritto che indipendentemente dalla posizione dei genitori, i minori non sono passibili di tale reato, quindi nei loro confronti non sussiste l'obbligo di denuncia da parte dei pubblici ufficiali di pubblico servizio. Inoltre, le istituzioni scolastiche ed enti locali non potrebbero pretendere l'esibizione del titolo di soggiorno per

l'accesso alla scuola neppure da parte dei genitori degli stessi minori e, quindi, non si può effettuare una denuncia all'autorità giudiziaria o di pubblica sicurezza sulla presenza irregolare dei minori e dei genitori, in quanto l'articolo 45 del T.U.I riconosce espressamente a tutti i minori stranieri presente sul territorio italiano il diritto all'istruzione obbligatoria, a prescindere dalla regolarità, secondo un orientamento estensivo e garantista in ordine alle prestazioni scolastiche obbligatorie118_{. Va, inoltre, precisato che nel concetto di prestazioni scolastiche}

obbligatorie rientrano non solo l'accesso alla scuola ma anche tutte quelle misure e provvidenze finalizzate a promuovere il diritto all'istruzione e alla formazione e consistenti, solitamente, nei servizi educativi complementari di sostegno didattico per la prevenzione della dispersione scolastica, per l'acquisto di libri, di trasporto scolastico e mensa. In alcuni casi, però, gli enti locali prevedono la residenza come requisito o criterio preferenziale per formare le graduatorie ai fini dell'accesso alle misure per il diritto di studio. Il requisito della residenza di fatto esclude coloro che non sono in possesso del permesso di soggiorno e quindi risulta indirettamente discriminatorio. Un altro elemento sul quale porre attenzione è dato dalla normativa che riguarda i minori stranieri non accompagnati. La Legge n° 47/2017 detta una nuova disciplina in materia di protezione di questa particolare categoria di minori stranieri, aumentandone la tutela, identificandolo come qualsiasi soggetto minore presente sul territorio dello Stato senza protezione da parte dei genitori o adulti e valido solo per stranieri provenienti da Paesi Terzi. Questa norma rafforza anche il diritto all'istruzione, richiedendo alle istituzioni scolastiche e formative di attivare, dal momento dell'inserimento del minore nelle strutture di accoglienza, misure volte a favorire l'obbligo scolastico e che i titoli conclusivi del percorso di studi siano rilasciati allo straniero con i dati identificativi acquisiti al momento dell'iscrizione ed anche nelle ipotesi sia sopraggiunta la maggiore età durante il corso di studi. Le difficoltà maggiori nell'attuazione di queste tutele si riscontrano in merito all'insufficienza delle risorse ed alla difficoltà di applicazione di tutte le misure del T.U.I, oltre che delle competenze e responsabilità divise tra diversi soggetti.

118 A. De Fusco, “Sul diritto all'istruzione come veicolo di integrazione delle seconde generazioni

In particolare, la condizione di irregolarità dei genitori, associata spesso a situazioni di emarginazione sociale e differenze culturali che limitano l'integrazione scolastica dei ragazzi stranieri, incorrendo anche nella possibilità di espulsione119_.

Per quanto riguarda la competenza delle Regioni, anche per ciò che riguarda il diritto all'istruzione ha influito la Riforma del Titolo V del 2001, che all'articolo 117 al comma 2 rimette alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, mentre il comma 3 dello stesso articolo assegna alla competenza concorrente tra Stato e Regioni la materia istruzione, fatta salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche.

È importante il ruolo svolto dalle Regioni nella tutela del diritto allo studio degli stranieri, formata soprattutto da provvedimenti finalizzati a consentire l'accesso dei migranti all'istruzione secondaria superiore, agli studi universitari ed in generale alla conoscenza della lingua italiana, in condizione di uguaglianza con i cittadini italiani, estendendo agli stranieri la legislazione regionale sul diritto allo studio.

Con l'introduzione del Testo Unico, modificato dalla Legge n° 189/2002, le Regioni hanno quindi attuato politiche basate su interventi normativi di sostegno alle iniziative delle istituzioni scolastiche sotto il profilo dell'accoglienza, dell'integrazione e dell'inserimento scolastico in particolar modo con leggi regionali. Le Regioni che hanno approvato la propria legge di settore successivamente all'adozione del T.U.I, sono state Toscana, Emilia-Romagna, Abruzzo, Liguria, Lazio, Marche, Puglia e Campania. Esse hanno previsto di assicurare l'effettività del diritto allo studio dei cittadini stranieri con l'inserimento e l'integrazione nel sistema educativo e scolastico, per dare attenzione all'inclusione sociale sia di minori che di adulti stranieri, incentivando soprattutto albafetizzazione, riqualificazione dei sistemi per la prima infanzia volti alla piena integrazione dei bambini e delle loro famiglie, la partecipazione dei genitori alla vita scolastica dei figli, predisposizione di specifici percorsi di assistenza e di tutela nei confronti dei minori stranieri non accompagnati, la costruzione di reti di scuole che promuove l'integrazione culturale e formativa, il contrasto all'abbandono ed alla dispersione scolastica, l'educazione

interculturale nelle scuole, nelle università, nei centri culturali; incentivando, da ultimo, una maggiore conoscenza delle leggi inerenti alla cittadinanza e del fenomeno migratorio per dare maggiore consapevolezza120_{. Alcune Regioni, hanno}

optato per una disciplina organica della materia istruzione e formazione attraverso la costituzione di un “sistema integrato in materia di educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale e lavoro”, per garantire agli stranieri la piena realizzazione della libertà individuale o dell'integrazione sociale, in relazione alle esigenze delle realtà locali, alle risorse finanziarie utilizzabili ed alla ricchezza del territorio.

Lo stretto legame tra diritto all'istruzione e pieno sviluppo della personalità e del senso di dignità della persona trova riconoscimento anche nelle principali fonti internazionali, a partire dall'articolo 26 della Dichiarazione Universale dei diritti umani del 1948, che riconosce il diritto all'istruzione di ogni individuo, affermando l'obbligatorietà e la gratuità dell'istruzione elementare e precisando che l'istruzione deve essere indirizzata al pieno sviluppo della personalità umana e al rafforzamento del rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.

Questa previsione è stata poi ripresa anche dal Patto Internazionale sui diritti economici, sociali e culturali del 1966 all'articolo 13 e dall'articolo 28 della Convenzione sui diritti del fanciullo, che insiste sulla gratuità della scuola primaria e secondaria. Mentre sull'istruzione superiore è previsto l'obbligo degli Stati di renderla accessibile a tutti su un piano di uguaglianza, in funzione delle capacità di ognuno. Gli Stati sono obbligati ad attuare una serie di azioni per soddisfare tale diritto in senso tecnico, ovvero distinguendo l'insegnamento primario che deve essere obbligatorio e gratuito, dall'insegnamento secondario e superiore per il quale deve essere garantita accessibilità e fruibilità121_.

Con specifico riferimento ai richiedenti asilo e rifugiati, la Convenzione di Ginevra, all'articolo 22, afferma l'obbligo di parità di trattamento rispetto ai cittadini per quanto riguarda l'istruzione ed un trattamento almeno pari agli stranieri in riferimento ai gradi di istruzione diversi da quello elementare.

120 A. De Fusco, op. cit., pag. 32

Il quadro normativo è, inoltre, arricchito dagli obblighi derivanti dal principio di non discriminazione, come affermato dal Patto Internazionale sui diritti economici, sociali e culturali e dalla Convenzione sui diritti del fanciullo, la quale ha sottolineato che la discriminazione è in grado di minare o distruggere la capacità del bambino di beneficiare di opportunità educative. Si aggiunge, inoltre, la Convenzione contro la discriminazione nell'educazione, adottata dall'Unesco nel 1960, la quale agli articoli 1 e 3, vieta qualsiasi distinzione, esclusione o preferenza basata sulla razza, sul colore, sul sesso, sulla lingua, sulla religione, sulle opinioni politiche, sull'origine nazionale o sociale, sulla condizione economica, che abbia lo scopo di compromettere l'eguaglianza di trattamento nel campo dell'educazione e di privare la persona della possibilità di accedere al sistema educativo.

Con riferimento ai lavoratori stranieri, l'articolo 14 della Convenzione europea sullo status giuridico dei lavoratori migranti del 1977, afferma il diritto dei lavoratori migranti e dei familiari, regolarmente ammessi sul territorio nazionale a beneficiare dell'insegnamento generale e professionale, della formazione e della rieducazione professionale, in condizioni di parità con i lavoratori nazionali.

La Corte EDU ha più volte richiamato l'attenzione sulla fondamentalità di tale diritto, che è definito come uno dei “valori più fondamentali delle società democratiche che compongono il Consiglio d'Europa”122_.

Particolare attenzione merita, infine, il quadro normativo europeo, nel quale l'articolo 14 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea afferma che ogni individuo ha diritto all'istruzione e all'accesso alla formazione professionale e continua, con riferimento anche alla gratuità dell'istruzione obbligatoria.

L'istruzione diviene anche perno per la garanzia di parità di trattamento tra cittadini di Paesi Terzi e cittadini europei. Per quanto concerne gli stranieri soggiornanti di lungo periodo, la Direttiva n° 109/2003 sancisce la parità di trattamento con i cittadini europei su istruzione e formazione, comprese le borse di studio previste dai sistemi nazionali, potendo chiedere allo straniero come prova di integrazione la conoscenza quanto meno della lingua dello Stato membro in cui risiede.

Mentre per l'accesso alle università, questo può essere subordinato all'adempimento di specifiche condizioni riguardanti la formazione scolastica.

Parità di trattamento su istruzione e formazione è assicurata anche al lavoratore altamente qualificato, prevedendo alcune deroghe sempre in merito a borse di studio ed altre agevolazioni ed alla possibilità di richiedere domicilio o residenza del richiedente.

Altro status disciplinato a livello europeo è quello del cittadino dell'Unione e dei suoi familiari, che godono delle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro in cui si risiede, anche qui con la possibilità di alcune deroghe che investono gli aspetti più costosi dell'accesso all'istruzione universitaria, per cui in alcuni casi è previsto che gli stranieri comunitari siano lavoratori subordinati o autonomi per avere accesso alle prestazioni ulteriori previste dal sistema educativo.

Una tutela più ampia sembra essere anche quella riservata dall'Unione europea a favore dei beneficiari della protezione internazionale. Gli Stati, infatti, sono chiamati a garantire il pieno accesso al sistema scolastico, secondo le stesse modalità previste per i cittadini, a tutti i minori con lo status di rifugiato e protezione sussidiaria. Inoltre, deve anche essere garantito l'accesso, agli stranieri adulti con tali status, al sistema di istruzione generale e di aggiornamento e perfezionamento professionale secondo le stesse modalità previsti per i cittadini di Paesi Terzi regolarmente soggiornanti, come previsto dalla Direttiva n° 83/2004, recepita in Italia attraverso il D. Lgs 251/2007.