in tema di livelli essenziali delle prestazioni

Massimiliano Boni

1. I testi di Osservazioni e proposte sono i seguenti: "La non autosufficienza in Italia: realtà e pro-spettive", 27/11/2003; "Livelli essenziali delle prestazioni e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario nella prospettiva di un federalismo solidale", 26/6/2003; "La definizione e la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni sociali alla luce della riforma costituzionale del Titolo V", 18/7/2002; "La tutela dei rischi di non autosufficienza fisica nelle persone di età avanzate", 18/7/2002; "La copertura dei rischi di non autosufficienza fisica nelle persone di età avanzate", 25/01/2001.

2. Nel caso di specie; l'esame dello stato sociale, operano presso il CNEL vari Gruppi di Lavoro (sull'economia sociale, sulla condizione degli anziani, sulla non autosufficienza) allargato ai mini-steri competenti, agli enti territoriali e alle organizzazioni sindacali.

Vi dicevo che il primo aspetto è quello della Riforma del Titolo V, di cui il CNEL ha esaminato sia gli aspetti giuridici generali, sia quelli che afferiscono al merito della questione qui in esame, vale a dire la indivi-duazione e la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni.

Sotto il profilo generale il CNEL ha esaminato vari aspetti, da cui è emersa l'accentuazione del principio già contenuto nell'art. 5 della Costituzione, cioè del policentrismo della Repubblica. Secondo questa interpretazione, già nel 1947, quando la Carta venne approvata, i padri costituenti formularono un principio per cui la Repubblica può artico-larsi, sul piano soggettivo e delle competenze, attraverso una pluralità di attori.

In base a questa interpretazione, la formulazione attuale dell'art. 114, secondo cui lo Stato si trova affiancato da altri soggetti che vengono espressamente menzionati; nonché alcune ulteriori novità, come la ripartizione di competenze, per cui ora lo Stato ha competenza in maniera esclusiva su materie espressamente indicate, lasciando per quel che non è espressamente detto la competenza alle Regioni, delineano un sistema compatibile con l'intero impianto costituzionale. La compa-tibilità cioè deriva dal legare il Titolo V ai principi fondamentali della prima parte della Costituzione.

Su questo tema, dunque, il CNEL ha tenuto ad evidenziare a più ripre-se che la riforma del Titolo V in realtà va letta in maniera combinata con le norme della parte prima della Costituzione, in particolare all'art. 5 e l'art. 3 comma 2.

Da questo punto di vista si comprende bene che non è possibile, anche alla luce di quella riforma, pensare che le Regioni abbiano, seppure nelle materie in cui la Costituzione si riserva una competenza esclusiva, la possibilità di legiferare in maniera del tutto indipendente.

Possiamo così affermare che l'opinione del CNEL è che la Riforma del Titolo V delinea un rapporto tra soggetti della Repubblica per cui c'è unità senza difformità e autonomia senza separazione.

In particolare l'interesse nazionale che oggi non compare più in manie-ra espressa nella carta costituzionale, in attesa di verificare se il Legislatore costituzionale vorrà tornare sui suoi passi3, secondo il CNEL va considerato un criterio ancora valido nell'individuare i rap-porti tra Stato e Regioni.

L'interesse nazionale giustifica la possibilità che, come la Costituzione già prevede, ci sia un intervento sostitutivo dello Stato, seppure a deter-L’INNOVAZIONE DI FRONTIERA

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3. Il parlamento ha avviato, nel momento in cui la presente relazione è stata corretta per la stam-pa, l'iter di approvazione di un testo di revisione costituzionale (Atto Senato n° 2544), che potreb-be inserire un riferimento esplicito all'interesse nazionale. Il progetto ha ottenuto la prima delle quattro approvazioni necessarie il 25 marzo 2004.

minate condizioni, e giustifica che nella Costituzione si parli di compe-tenza esclusiva dello Stato proprio per quanto riguarda l'individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni.

Vengo quindi a questo tema, quello dei livelli essenziali delle prestazio-ni (LEP). Molto importante è cercare di comprendere a che punto è la situazione per quanto riguarda l'attuazione della legge n° 328/2000 a oltre tre anni della sua entrata in vigore.

Nell'elaborazione delle proprie pronunce, ad esempio, il CNEL ha regi-strato interpretazioni molto eterogenee al riguardo. Se alcuni attori sociali ed istituzionali ritengono ancora valida la legge, anche alla luce della riforma costituzionale, altri, come gli enti territoriali che hanno ottenuto maggiore autonomia da essa, ossia le Regioni, sono sembrate desiderose, almeno in alcuni casi, di sottrarsi al quadro d'insieme deli-neato dalla legge, preferendo programmare su linee nuove ed autono-me la propria politica sociale.

L'orientamento del CNEL al riguardo è chiaro, ed espresso in più occa-sioni.

Si ritiene in particolare che la legge 328 mantiene ancora intatte le pro-prie potenzialità anche se certo va collegata alle novità importanti della riforma costituzionale.

Più in particolare, quello che il CNEL osserva, già evidenziato anche da alcuni degli interventi precedenti, è che l'attuazione dei piani sociali di zona rimane tutt'oggi una priorità. Il piano di zona, infatti, è uno stru-mento fondamentale per consentire poi agli enti territoriali competenti di operare nel settore.

Nell'ultima pronuncia del CNEL, approvata il 27 novembre 20034, quello che è stato evidenziato è che la legge 328 possa essere però per-fezionata.

Ad esempio, con riferimento alla non autosufficienza, uno dei settori dei livelli essenziali delle prestazioni sempre più di maggiore rilevanza, si dovrebbe istituire un fondo autonomo; quindi non soltanto indivi-duare all'interno del fondo nazionale per le politiche sociali le risorse per far fronte a questo tema, ma proprio un fondo autonomo di cui dirò poi nella parte finale.

Si tratta, del resto, di un tema di stretta attualità, come dimostra anche il dibattito parlamentare di queste settimane, senza però che appaia prossima la soluzione.

Un altro tema affrontato dal CNEL riguarda la definizione dei livelli essenziali.

Ho ascoltato con attenzione la prima relazione, del prof. Mari,

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tutto là dove operava una differenza tra i livelli essenziali delle presta-zioni e prestapresta-zioni essenziali.

Effettivamente essa è una ricostruzione che pure abbiamo valutato nel momento in cui il CNEL ha affrontato il problema della individuazio-ne della tutela dei LEP; tuttavia, al termiindividuazio-ne dei propri lavori, si è deciso in maniera convinta di scartare tale opzione.

Le pronunce del CNEL5, infatti, non delineano una differenza tra livelli essenziali delle prestazioni e prestazioni essenziali. Il CNEL parla soltanto di livelli essenziali delle prestazioni, che semmai diffe-renzia rispetto ai livelli minimi.

Quello che il CNEL ha affermato a più riprese è che la Costituzione, prevedendo la tutela dei livelli essenziali, vuole evidenziare che è compi-to di tutti gli aucompi-tori istituzionali garantire ai cittadini non livelli minimi, ma una soglia più alta di garanzie di diritti, appunto dei livelli essenziali. Nell'ultima di queste pronunce, inoltre, precisiamo anche che sono i livel-li essenzialivel-li delle prestazioni a condizionare l'individuazione delle risorse e non il contrario. Il CNEL, pur consapevole che sono possibili inter-pretazioni diverse rispetto a quella che vi sto proponendo adesso, sotto-linea così che non è corretto determinare quali siano le prestazioni essen-ziali da garantire sulla base delle risorse disponibili possibili; se mai va fatto il contrario, cioè prima individuare l'insieme delle prestazioni che vanno erogate e poi trovare gli strumenti finanziari per rendere effettiva questa tutela. Da qui, ripeto, la necessità di istituire fondi aggiuntivi, come quello per la non autosufficienza.

Se quindi questa è la posizione del CNEL con riferimento alla definizio-ne qualitativa dei LEP, qualcosa si è anche aggiunto circa la loro indivi-duazione.

A tal proposito, vi è noto che Stato e Regioni non riescono ancora a tro-vare un'intesa al riguardo. Da parte sua, il CNEL ritiene che i livelli essen-ziali delle prestazioni devono essere ricavati in particolar modo dalla parte prima della Costituzione.

In particolare, nella parte dedicata ai principi fondamentali, sono circo-scrivibili delle macro aree, come previdenza, assistenza, istruzione e sani-tà. Il CNEL ritiene dunque che esse siano i settori al cui interno indivi-duare i livelli essenziali delle prestazioni.

Collegato a questo aspetto ve n'è immediatamente un altro, vale a dire la scelta del metodo attraverso cui arrivare all'individuazione dei LEP. Il CNEL dapprima6 aveva proposto l'istituzione di osservatori ad hoc, L’INNOVAZIONE DI FRONTIERA

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5. Che sono tra l'altro tutte consultabili sul portale, www.cnel.it.

6. In "La copertura dei rischi di non autosufficienza fisica nella persone di età avanzate", 25/01/2001.

che prevedessero la presenza di tutti gli attori istituzionali. Nelle ultime pronunce 7si è invece cercato di valorizzare l'esistente, quindi si è rivol-ta l'attenzione alla Conferenza unificarivol-ta tra Srivol-tato, Regioni e Comuni. Ad avviso del CNEL tale organismo potrebbe svolgere questo ruolo, oltre-chè la Commissione bicamerale prevista dall'art. 123 della Costituzione. A questo proposito, ciò che ha sostenuto il prof. Mari, sulla leale col-laborazione come criterio fondamentale per delineare le nuove rela-zioni tra soggetti della Rrepubblica, è principio che trova piena ade-sione del CNEL.

Infine, vorrei soffermarmi sul punto più dolente della tematica che si sta affrontando, cioè il finanziamento dei livelli essenziali.

Al riguardo il CNEL ha evidenziato che l'andamento demografico segue una linea sempre più marcata, mi riferisco all'invecchiamento della popolazione. Ciò comporta non solo che dovremo attenderci, per cause naturali, un aumento di persone che entrano nella soglia della non autosufficienza; ma, soprattutto, che si avrà un aumento ancora mag-giore di coloro che si posizionano in una fascia limitrofa alla preceden-te, cosicché dipenderà dalla validità delle policies di prevenzione la rea-lizzazione dell'obiettivo strategico di evitare che tali persone passino nella fascia dei più bisognosi.

Tutto ciò, come è chiaro, ha non solo una portata sociale, ma anche economica e finanziara. Da studi che abbiamo fatto 8è emersa una cifra che va dagli 8 agli 11 miliardi di euro, necessaria per far fronte a una effettiva tutela dei livelli essenziali delle prestazioni. Si può capire dun-que quanto sia rilevante arginare il numero di coloro che rischiano di divenire non autosufficienti.

Inoltre, occorre evidenziare che buona parte di quella cifra, circa 4,8 miliardi di euro, è stata supportata dalle famiglie. Il che dunque sottoli-nea ancor di più la necessità di trovare soluzioni finanziarie che siano anche un sostegno alle famiglie.

Vi dicevo che secondo il CNEL si dovrebbero individuare delle risorse aggiuntive rispetto a quelle esistenti, proprio per far fronte a questo aumento dei costi che ci dobbiamo attendere.

Nelle nostre pronunce si sono proposte alcune soluzioni. Ad esempio, non solo si fa riferimento alla leva fiscale, e quindi ad una addizionale IRPEF sia nazionale e anche regionale, ma anche all'imposta di scopo di cui diceva già la dr.ssa Candela. Inoltre suggeriamo anche la possibi-lità di ripensare all'insieme dei destinatari dei beneficiari dell'8 per mille,

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