L’inadeguatezza del regime della responsabilità degli Stati quale strumen to di lotta contro le migrazioni forzate

È stato opportunamente osservato24 _{che un forte limite al potenziale} dell’impianto classico della responsabilità degli Stati quale strumento di prevenzione delle migrazioni forzate è la sua natura essenzialmente ripara- toria25 _{e in nessun caso repressiva, che difficilmente potrebbe indurre un ef-}

(lettera b) e i soggetti non statuali, se può essere dimostrato che le autorità statali non pos- sono o non vogliono fornire protezione contro persecuzioni o danni gravi (lettera c). 23 Come è noto, l’art. 8 del Progetto di articoli sulla responsabilità dello Stato prescrive che “[i]l comportamento di una persona o di un gruppo di persone sarà considerato un atto di uno Stato ai sensi del diritto internazionale se la persona o il gruppo di persone di fatto agiscono su istruzione, o sotto la direzione o il controllo di quello Stato nel porre in essere quel comportamento”.

24 A.t. norodom, Les réfugiés et la responsabilité des Etats pour fait internationale-

ment illicite : un instrument de lutte contre les migrations contraintes?, in Les migrations contraintes (Colloque, CRDFED/2IDHP, 7 décembre 2012, Caen), Caen 2013, 55 ss. 25 Sull’istituto della responsabilità internazionale degli Stati come istituto di natura ripa- ratoria si veda B. cheng, General Principles of Law as Applied by International Courts and

Tribunals, London 1953, 234-236 e, ampiamente, C. grAy, Is There An International Law

fetto dissuasivo nei confronti dei Paesi di origine dei richiedenti protezione. Del resto, un’azione intrapresa dallo Stato di asilo nei confronti dello Stato di origine per ottenere la riparazione dei danni economici derivanti dai costi di gestione del flusso migratorio, seppure sia stata ipotizzata in dottrina26 _e nonostante ne esista almeno un precedente storico27_{, sembrerebbe oggi con-} traria agli obblighi di solidarietà derivanti dal diritto internazionale. Invero, durante la fase di negoziazione della Convenzione di Ginevra del 1951, i plenipotenziari hanno percepito l’importanza della cooperazione internazio- nale non solo tra gli Stati parte della Convenzione e l’ACNUR, ma anche tra gli Stati stessi al fine di garantire una piena e corretta applicazione alle disposizioni convenzionali. Così si legge nell’atto adottato in conclusione della Conferenza dei Plenipotenziari: «Considering that many persons still

leave their country of origin for reasons of persecution and are entitled to special protection on account of their position [… it is recommended] that Governments continue to receive refugees in their territories and that they act in a true spirit of international co-operation in order that these refugees may find asylum and the possibility of resettlement»28_{. È oggi generalmente} accettato che quello della solidarietà internazionale rappresenta un principio guida nella ricerca di soluzioni internazionali al problema dei rifugiati29_.

A rispondere all’obbligo di solidarietà incombente sugli Stati parte della Convenzione di Ginevra sarebbe invece la soluzione suggerita da Brigitte Stern30 _{di introdurre una “actio popularis” nei confronti dello Stato di ori-}

2002,170-174. È del resto noto che, ancor prima che la CDI iniziasse i lavori di codifica- zione sulla responsabilità internazionale, la Corte permanente di giustizia affermava che «it’s a principle of international law, and even a general conception of law, that any breach of an engagement involves an obligation to make reparation in adeguate form» e che «[r] eparation therefore is the indispensable complement of a failure to apply a convention and there is no necessity for this to be stated in the convention itself »; cfr. Corte Permanente di Giustizia Internazionale, Case Concerning The Factory At Chorzow (Claim For Indemnity), sentenza del 26 luglio 1927,

26 C. tomuSchAt, State Responsibility cit, 78; B. Stern, Commentaires sur la responsa-

bilité cit., 92,

27 La Repubblica Federale Tedesca ha siglato un accordo con Israele il 10 settembre 1952 che contemplava un risarcimento economico per i costi sostenuti da quest’ultimo per acco- gliere i rifugiati di origine ebrea fuggiti al Terzo Reich.

28 Final Act of the United Nations Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons, 25 July 1951, A/CONF.2/108/Rev.1. Con una formula- zione analoga, il principio della cooperazione e della solidarietà viene sancito anche nel preambolo della Convenzione.

29 UNHCR, Note on International Solidarity and Refugee Protection, EC/SCP/50. 30 b. Stern, Commentaires sur la responsa bilité cit., 92.

gine al fine di porre fine alla condotta illecita che determina (anche se non direttamente) il flusso di migranti forzati e che costituisce una violazione di obblighi erga omnes. La base giuridica di tale azione sarebbe l’articolo 48 del Progetto di articoli sulla responsabilità dello Stato, ai sensi del quale ‘[o] gni Stato diverso da uno Stato leso è legittimato ad invocare la responsabilità di un altro Stato ai sensi del paragrafo 2 se: b) l’obbligo violato si pone nei confronti della comunità internazionale nel suo complesso’. Secondo il pa- ragrafo 2, può essere chiesta, oltre alla riparazione del danno, la cessazione dell’atto internazionalmente illecito, nonché assicurazioni e garanzie di non ripetizione. Del resto, l’introduzione del summenzionato articolo nel pro- getto di articoli sulla responsabilità internazionale è la conseguenza naturale sul piano della responsabilità internazionale del processo di individuazione e di affermazione degli “interessi della comunità”, descritto da Bruno Simma come antitetico e innovante rispetto alla struttura tradizionale bilaterale del diritto internazionale31_{. Speculare all’individuazione di tali interessi è l’af-} fermazione di obblighi che sono validi nei confronti di (e la cui osservanza è quindi rivendicabile da) tutti gli Stati della comunità internazionale. Tra gli obblighi erga omnes, come definiti dalla Corte Internazionale di Giustizia32_, rientra pacificamente il rispetto dei diritti fondamentali della persona. La violazione di tali diritti giustificherebbe quindi l’azione della Comunità in- ternazionale nei confronti dello Stato di origine che ha commesso l’illecito. 3. La responsabilità dei Paesi di asilo

Il problema della responsabilità degli Stati che accolgono richiedenti asi- lo e rifugiati è forse ancora più complesso di quello della responsabilità dei Paesi di origine, in ragione della pluralità e diversità delle fonti che vinco- lano tali soggetti. L’esame delle forme di responsabilità imputabili agli Stati di asilo non può prescindere da un’analisi approfondita degli obblighi che il diritto internazionale impone a tali Stati. Questo paragrafo prende in con- siderazione gli obblighi derivanti dalla Convenzione di Ginevra, strumento cardine del diritto universale dei rifugiati, dal diritto internazionale dei diritti umani e dal Sistema europeo comune di asilo. Gli altri regimi regionali di protezione di richiedenti asilo e rifugiati non sono oggetto di esame in questa sede. Emerge da questo paragrafo che, se risulta estremamente complesso

31 b. SimmA, Bilateralism and Community Interest in the Law of State Responsibility, in

State Responsibility in International Law cit., 251-274.

32 CIG, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgium v. Spain), sen- tenza del 5 febbraio 1970.

tracciare un regime di responsabilità degli Stati parte alla Convenzione di Ginevra, gli obblighi imposti dagli strumenti di diritti umani e dal diritto dell’Unione europea innescano nuove forme di responsabilità degli Stati, alcune delle quali attivabili direttamente da richiedenti asilo e rifugiati.

3.1 La Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status di rifugiato e