BASATA SUL RISPETTO DI STANDARDS QUALITAT
3.3 L’istituto giuridico delle Ecclesiastical Exemptions quale paradigma del sistema inglese di tutela della libertà religiosa: la
diversificazione normativa basata sul rispetto di standards qualitativi oggettivi.
L’ordinamento inglese, che pure mantiene notevoli divergenze strutturali da quello italiano, soprattutto in materia di law and religion, ha scelto di regolare l’ambito della tutela dei beni culturali di interesse religioso - segnatamente, i luoghi di culto - ammettendo l’esistenza di una pluralità di regimi giuridici applicabili alle diverse denominations. I criteri che sono posti alla base di questo discrimen sono da rinvenirsi nella capacità di ciascuna organizzazione religiosa di porre in essere sistemi di controllo del proprio operato che, garantendo standards qualitativi paragonabili a quelli della pubblica amministrazione, siano idonei a conciliare efficacemente la necessità di apportare modifiche ai luoghi di culto per renderli maggiormente fruibili, nelle loro finalità religiose, con l’interesse pubblico alla conservazione del valore culturale degli stessi. Gli standards richiesti alle denominations sono stabiliti da una statute law e tutte le confessioni che abbiano posto in essere un sistema interno di autorizzazione e controllo in grado di soddisfarli possono essere ammesse al godimento del regime speciale all’uopo previsto, le c.d. Ecclesiastical Exemptions. Il diritto inglese riconosce, sin dall’emanazione dell’Act of Supremacy da parte di Re Enrico VIII nel 1534, l’esistenza di una chiesa di stato che verrà poi definita con il termine «established»155. La Chiesa Anglicana, sebbene
155 L’Act of Supremacy originariamente emanato da Enrico VIII non definitiva
esplicitamente la Anglicana Ecclesia con il termine “established”, limitandosi ad indicare le prerogative del Re nel governo della Chiesa e dei fedeli, per la salvaguardia delle verità della fede cristiana, della purezza dottrinale e dell’unità ecclesiastica. Nel 1544, con l’Act of Succession, Enrico VIII aveva previsto che alla sua morte sarebbe salito al trono il figlioletto Edoardo, che diverrà Re a soli 10 anni e
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largamente maggioritaria in tutte le home nations che costituiscono la Gran Bretagna, mantiene lo stato di chiesa established soltanto in Inghilterra. In Scozia, invece, essa è disestablished dal 1689156, in
Irlanda del Nord dal 1869157 e in Galles dal 1920158. La Church of
England non deve considerarsi alla stregua di un dipartimento dello stato in quanto non è mai stato emanato un act of establishment che le conferisse in maniera specifica tale qualifica ed identificasse puntualmente le sue funzioni. L’ Act of Supremacy previde, nella
morirà di tubercolosi sei anni più tardi. Durante il suo regno, tuttavia, Edoardo VI emanerà il Book of Common Prayer, che costituisce ancora oggi una delle basi liturgiche e dottrinali della Anglican Communion e ne segna l’evoluzione in senso protestante. Il Canon 3A, infatti, afferma che «the doctrine contained in The Book
of Common Prayer and Administration of the Sacraments and other Rites and Ceremonies of the Church according to the Use of the Church of England is
agreeable to the Word of God. The form of God's worship contained in the said Book, forasmuch as it is not repugnant to the Word of God, may be used by all members of the Church of England with a good conscience. » Prima della morte, Edoardo VI designerà come propria erede la cugina Jane Grey, protestante, allo scopo di evitare che il trono venisse assegnato alla sorellastra Maria, fervente cattolica. A seguito di intrighi di palazzo, tuttavia, Jane Grey fu spodestata e fatta prigioniera, mentre Maria potette governare con il nome di Maria I, abrogando l’Act
of Supremacy nel 1554 e ristabilendo nel regno il culto cattolico e l’unione con Roma.
In fine Elisabetta I, salita al trono alla morte della sorella, essendo di fede protestante, emanò nel 1558 un nuovo e definitivo Act of Supremacy, realizzando il c.d Secondo Scisma. Nella vigente ecclesiastical law, la Church of England è definita established nel Canon 1A, il quale le conferisce lo status di «established according to the laws of this realm under the Queen’s Majesty […] ».
156 Il processo di disestablishment avvenne all’esito della Rivoluzione Inglese,
conclusasi nel 1689. La Scottish Episcopal Church, associazione di diritto privato, è considerata chiesa established ma non detiene alcune delle specifiche caratteristiche della Church of England in termini di immedesimazione organica con l’apparato amministrativo dello Stato. Cfr. Cristina Cianitto, L’assetto patrimoniale della Chiesa
d’Inghilterra: Un esempio di pragmatismo, in Stato, Chiese e Pluralismo
Confessionale, Rivista Telematica (www.statochiese.it) n. 32/2014, pp. 4 ss.
157 Il disestablishment è stabilito nell’ Irish Church Act adottato nel 1689 ed entrato
in vigore nel 1871.
158 Il Church of Wales Act del 1914 aveva previsto il disestablishment ma esso fu
rimandato a causa dello scoppio della Prima Guerra Mondiale. Successivamente, con il Welsh Church (Temporary) Act 1919, s.2 fu stabilita la data del 31 Marzo 1920 come giorno di separazione effettiva dalla Chiesa d’Inghilterra. Cfr. Cristina Cianitto, cit., p. 5.
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persona del sovrano, una vera e propria identificazione tra chiesa e stato, che venivano ad essere un tutt’uno organico e indefinito. La Anglican Church, in questo modo, diveniva legalmente la più alta depositaria del sapere e della right doctrine cristiana assumendo il ruolo di religione pubblica e trovando nel sovrano il suo protettore159.
A partire dallo scisma con la Chiesa Cattolica, che portò alla scomunica di Enrico VIII e di sua figlia Elisabetta I, vi furono numerosi tentativi di stabilire legalmente le linee dottrinali della nuova chiesa. Al culmine di questo processo, durato circa trent’anni, si arrivò nel 1571 con la redazione dei Thirty-Nine Articles of Religion, di chiara ispirazione calvinista sotto il profilo più puramente teologico ma ancora vicini alla Chiesa di Roma sotto il profilo liturgico160. La Church of England e le
altre associazioni anglicane nazionali presenti nei vari paesi del mondo confluiscono, per le questioni di carattere religioso e ferma restando la loro autonomia amministrativa ed economica, nella Anglican Communion, la cui massima autorità è rappresentata dall’Arcivescovo di Canterbury. Egli, in virtù del suo ruolo, invia propri delegati presso tutte le autorità religiose estranee alla Anglican Communion, prima tra queste la Santa Sede. Il Re d’Inghilterra, quindi, non deve essere considerato quale capo della Chiesa Anglicana nel mondo, ma soltanto della Church of England e delle sue diocesi, anche oltre Manica161. Egli,
159 Cfr. Act of Supremacy 1558, s. 8; The thirty -nine Articles of Religions, 1571, art.
37; Canons of the Church of England, Canon A7.
160 Cfr. F.L. Cross, A.E Livingstone, The Oxford Dictionary of the Christian Church (3rd
ed.). Oxford University Press, 1997, p. 1665.
161 La Church of England è articolata in due province con a capo un Arcivescovo: York
e Canterbury. Essa è poi suddivisa in quarantadue diocesi, delle quali quaranta sono situate in Inghilterra, una comprende le isole di Mann e Sodor ed un’altra, la più estesa, riguarda Gibilterra ed il resto dei paesi europei. La Diocesi d’ Europa, che comprende anche l’Italia, è la quarantaduesima tra tutte le diocesi esistenti. La Church of Wales, ad esempio, pur appartenendo all’ Anglican Communion ed essendo sottomessa, per le questioni spirituali, all’ Arcivescovo di Canterbury, non ha come Governatore il Re d’Inghilterra ed è pienamente autonoma dalla Church of
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tuttavia, ha il compito di nominare i ventiquattro vescovi che siedono nella House of Lords con la qualifica di Lord Spirtual secondo la loro anzianità, con riserva di seggio per i cinque vescovi che governano le diocesi più importanti tra quelle presenti in Inghilterra: Canterbury, York, Winchester, Durham e Londra162. Vi è identità tra Chiesa e Stato
anche nel campo della produzione normativa: non esistono, infatti, tribunali ecclesiastici autonomi, il parlamento può legiferare in ampi settori del diritto che riguardano direttamente la Chiesa e la stessa può, a sua volta, emanare atti normativi che si inseriscono a pieno titolo nella common law e possono essere invocate in giudizio da tutti i sudditi del regno, in favore o contro la stessa163. Pur con le
particolarità evidenziate, che fanno dell’Inghilterra e del Regno Unito un modello sui generis quanto alla materia dei rapporti stato-
England, non rientrando in nessuna divisione amministrativa della stessa. Per una completa disamina sull’estensione e il funzionamento della quarantadue diocesi cfr. Society of Archbishop Justus, England by Diocese (www.anglicansonline.org/uk- europe/england/dioceses/).
162 Tuttavia cfr. Lords Spiritual (Women) Act, il quale prevede che per il periodo 2015-
2025, al fine di favorire la parità numerica tra uomini e donne, eventuali posti vacanti tra quelli riservati ai Lords spirituali saranno coperti esclusivamente da donne.
163 Il diritto inglese prevede un sistema di check and balances tra organi di governo
della Chiesa e organi politici dello Stato. Quest’ultima, in forza del Church of England
Assembly (Power) Act 1919, può emanare measures che sono poi soggette
all’approvazione del parlamento. Anche i canons, che regolano principalmente questioni di carattere dogmatico e liturgico, pur se adottati dal Sinodo generale della Chiesa, sono soggetti al cd. Royal assent ai fini della loro entrata in vigore. Il sovrano, infatti, mantiene le sue prerogatives sulla Chiesa in quanto ne è costituzionalmente il Governatore e Protettore. Il General Synod, inoltre, può modificare la statute law, di natura parlamentare, con riguardo alle procedure di nomina dei vescovi e degli arcidiaconi ma questi atti richiedono la successiva approvazione del parlamento stesso. Cfr. F. Cranmer, Notes on church and state in the European economic area, Cardiff Law School, 2011 pp. 40-41; R. Mazzola., Modelli di diritto e politica
ecclesiastica nella Unione europea, Relazione presentata alla Conferenza tenuta il 19/4/2005 nell'ambito del Convegno “Pluralismo religioso, multiculturalità e laicità,
terreno di confronto o di scontro?” su http://www.centro-peirone.it/wp- content/uploads/sites/31/2017/07/Modelli-di-diritto-e-politica ecclesiastica-nella- Unione-europea.pdf (consultato il 12/07/2020), p. 1.
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confessioni religiose, il sistema inglese di tutela della libertà religiosa è generalmente riconosciuto come uno dei più egualitari tra quelli attualmente esistenti164. Mutatis mutandis, gli strumenti con cui
l’ordinamento inglese affronta la materia della tutela dei beni culturali di interesse religioso e, tra questi, dei luoghi di culto, permettono di isolare un principium iuris di carattere universale che, vista la particolare rilevanza annessa dalla costituzione italiana all’autonomia confessionale ed il ruolo specifico che le confessioni hanno nell’estrinsecarsi della personalità soggettiva, cui sono essenzialmente preordinate, può costituire un elemento di comparazione con il modello italiano. Con il Planning Act (Listed Buildings) 1990, il parlamento britannico ha inteso regolare, similmente a quanto avvenuto in Italia con il relativo Codice, gli ambiti che afferiscono alla tutela dei beni culturali, con riguardo anche ai beni paesaggistici e naturali. Mentre il Codice italiano, all’art. 9, identifica senza definirla la categoria dei beni culturali di interesse religioso, il Planning Act, almeno con riguardo ai luoghi di culto, ne fornisce una descrizione di
164 Cfr. Bureau of Democracy, Human Rights and Labour, United Kingdom, 2015 Report on International Religious Freedom by U.S Department of State; Bureau of
Democracy, Human Rights and Labour, Italy, cit. (Il Report, promosso dal Dipartimento di Stato USA, giudicava annualmente la situazione di tutti i paesi del mondo con riguardo alle questioni inerenti la libertà religiosa e l’equo trattamento tra le varie confessioni presenti in ciascuno stato. L’ultima versione rilasciata riguarda l’anno 2015. In essa il giudizio espresso nei confronti dell’Italia parla di forti privilegi riconosciuti alla Chiesa Cattolica, estendibili in parte alle altre confessioni sulla base di accordi governativi «case by case». Ampio risalto è dato alle disparità esistenti in materia di costruzione di nuovi edifici di culto protestanti e musulmani e al permanere, in generale, di un certo margine di disparità tra le varie confessioni. Sono citati casi specifici di discriminazione verificatisi nel corso del periodo di riferimento. Quanto al Regno Unito, il report sostiene l’esistenza di una sostanziale parità di trattamento con alcune limitazioni ancora esistenti nel campo dell’insegnamento scolastico della materia denominata “Cristian Values” sottolineando, tuttavia, che le lezioni ed i programmi devono rispettare un «undenominational program» stabilito dalle autorità scolastiche locali. I reports di tutti i paesi, per l’anno 2015, sono consultabili alla pagina http: //2009- 2017.state.gov/j/drl/rls/irf/religiousfreedom/index.htm?year=2015&dlid=256257.
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massima che è poi integrata da fonti di livello inferiore, come l’Ecclesiastical Exemptions (Listed Buildings and Conservation Areas) (England) Order 2010, no. 1176165. Quest’ultimo esemplifica, in
maniera esaustiva, quali edifici debbano considerarsi Ecclesiastical Buildings ai fini dell’applicazione della normativa contenuta nel Planning Act.
L’istituto delle Ecclesiastical Exemptions prevede, per le confessioni che sono riconosciute idonee dall’order del 2010, la possibilità di disapplicare le previsioni contenute nelle sezioni 3, 4, 7, 8, 9, 47, 54 e 59 del Planning Act. Ciò, in ultima analisi, consiste nell’esenzione dall’obbligo di richiedere alle local planning authorities le autorizzazioni previste dalla legge ai fini di porre in essere opere di restauro, conservazione ed adeguamento strutturale degli edifici di culto effettivamente in uso al momento in cui i lavori debbano essere intrapresi166. Allo stesso modo non si applicano le particolari restrizioni
ordinariamente previste per le altre listed buildings in tema di
165 Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990, section 60, subsection 1: «The provisions mentioned under subsection 2 shall not apply to any
ecclesiastical building for the time being used for ecclesiastical purposes»; section
60, subsection 3: «For the purposes of subsection (1), a building used or available for
use by a minister of religion wholly or mainly as a residence from which to perform the duties of his office shall be treated as not being an ecclesiastical building.»;
Ecclesiastical Exemptions (Listed Buildings and Conservation Areas) Order 2010 no.
1176, art. 3: «In this Order, unless the context otherwise requires […] “church building” means a building whose primary use is as a place of worship, and for the purposes of this Order, any object or structure fixed to that building, and any object or structure within the curtilage of that building which, although not fixed to that building forms part of the land, shall be treated as part of the church building […]»; Cfr. Department for Culture, Media and Sport of the Government of the United Kingdom, The Operation of the Ecclesiastical Exemption and related planning matters
for places of worship in England - Guidance, July 2010, p. 5, par. 3.
166 Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990, sec. 7: «Subject to
the following provisions of this Act, no person shall execute or cause to be executed any works for the demolition of a listed building or for its alteration or extension in any manner which would affect its character as a building of special architectural or historic interest, unless the works are authorised».
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categorie di interventi che possano, o meno, essere legittimamente realizzati. Nel caso in cui siano occorsi danni strutturali ai beni protetti dal Planning Act o vi siano seri rischi per la tenuta degli stessi, le pubbliche amministrazioni deputate alla salvaguardia del patrimonio culturale hanno il diritto di acquisire la titolarità di quei beni e realizzare direttamente le opere necessarie alla loro tutela167. La
risposta giuridica fornita dall’ordinamento inglese in materia di tutela dei beni culturali di interesse religioso, oltre a consentire un forte snellimento delle procedure a carico della pubblica amministrazione, consentendo un notevole risparmio di risorse economiche e permettendole di concentrare le proprie energie su altri obiettivi, ha l’effetto di responsabilizzare le confessioni. L’obiettivo, da un lato, è quello di garantire la conservazione delle listed buildings e del loro valore storico, artistico e culturale e, per altro verso, permettere l’utilizzo di quei beni per l’adempimento delle funzioni religiose e liturgiche168. Se un ente privato, quale è una confessione religiosa, è in
grado di elaborare meccanismi interni tali da non lasciare alcun dubbio sul rispetto di tutti i principi che anche la pubblica amministrazione sarebbe chiamata ad adottare, non vi è alcun motivo per non deferire allo stesso, nel rispetto della propria autonomia confessionale, la
167 Ivi, sec. 47, sub. 1: «If it appears to the Secretary of State that reasonable not
being taken for properly preserving a listed building he: (a) may authorize the appropriate authority to acquire compulsory, under this section, the building and any relevant land; or (b) may himself compulsorily acquire them under this section.».
168 Department for Culture, Media and Sport of the Government of the United
Kingdom, cit., p. 4, par. 1: «We recognise that, in order to survive and to continue to serve their local communities, listed churches might need to adapt to meet changing liturgical preferences, and to meet the needs of today’s worshippers and other users.»; ibidem, p. 6, par. 7: «The Ecclesiastical Exemption reduces burdens on the planning system while maintaining an appropriate level of protection and reflecting the particular need of listed buildings in use as places of worship to be able to adapt to changing needs over time to ensure their survival in their intended use. It is widely acknowledged that keeping a building in use is more likely to result in the preservation, proper maintenance and sustainability of that building.».
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diretta gestione dei propri beni di interesse culturale. Tuttavia lo stato, in Inghilterra, mantiene alcuni importanti strumenti di controllo sull’operato delle confessioni in questo ambito, ed ha il compito di approvare le loro internal procedures al fine di inserirle nel novero delle c.d. exempt denominations. Nel dettaglio, il Planning Act è suddiviso in due parti: la prima contiene la disciplina relativa alle listed buildings, la seconda riguarda, invece, la normativa che si applica alle c.d. conservation areas169. Le listed buildings sono edifici di particolare
interesse storico, artistico, architettonico e culturale che, considerati meritevoli di tutela, sono inserite in appositi elenchi compilati o approvati dal Segretario di Stato170. Agli edifici inclusi in uno di questi
elenchi si applicano una serie di misure atte a restringere l’autonomia dei titolari degli stessi con riguardo alla possibilità di compiere opere modificative e, al contempo, si impongono a costoro determinati oneri di conservazione. Il sistema di tutela dei beni culturali, per come pensato ed applicato in Inghilterra, non è diverso da quello previsto nel Codice dei Beni Culturali italiano: alla base di entrambi, infatti, vi è uno stretto sistema di autorizzazioni pubbliche, di oneri di conservazione e di sanzioni amministrative e penali in caso di
169 Il Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990 si compone di 94 sections: le prime 68 costituiscono la Parte I, che tratta della tutela specifica riservata
alle listed buildings, le sections 69-94, invece, hanno riguardo alle c.d Conservation
Areas, definibili come zone che, nel loro complesso, sviluppano uno speciale
interesse storico o architettonico; ibidem, sec. 69, sub. 1, lect. a: «[…] [Conservations Areas are] areas of special architectural or historic interest the character or appearance of which it is desirable to preserve or enhance […]».
170 Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990, Sec. 1, Sub. 5: «In
this Act "listed building" means a building which is for the time being included in a list compiled or approved by the Secretary of State under this section; and for the purposes of this Act: (a) any object or structure fixed to the building; (b) any object or structure within the curtilage of the building which, although not fixed to the building, forms part of the land and has done so since before 1st July 1948, shall be treated as part of the building.»; Cfr. Department for Culture, Media and Sport of the Government of the United Kingdom, cit., p. 4, par. 1.
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violazione degli obblighi di legge171. La tutela dei beni culturali ed
ambientali, quindi, è perseguita mediante gli strumenti propri del diritto amministrativo. All’interno dei procedimenti di autorizzazione all’esecuzione di opere che abbiano come target una listed building, è incentivata la partecipazione, oltre che dei controinteressati e degli stakeholders in generale, anche dei cittadini e delle associazioni che si sentano portatori di un interesse diffuso. Ciò non è previsto nel Codice italiano, così come è esclusa la fase di preapplication, elemento qualificante della prassi amministrativa inglese avente lo scopo di
171 Cfr. D. Lgv. n. 42 del 2004, Parte IV Sanzioni, Titolo I Sanzioni Amministrative, artt.
160-168 e Titolo II Sanzioni Penali, artt. 169-181”; cfr. Planning Act 1990, artt. 43 e 59; Cfr. Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990, secc. 38-46 e 59. Il diritto italiano in materia di tutela dei beni culturali diversifica, secondo la