LA PROTEZIONE INTERNAZIONALE IN ITALIA
5.2 L’EVOLUZIONE NORMATIVA EUROPEA IN MATERIA DI ASILO.
Alla fine degli anni '80 si sviluppava la politica di cooperazione per l’abolizione dei controlli delle frontiere interne alla Comunità Europea.
Tali iniziative di collaborazione politica tra i Ministeri degli Interni dei vari Stati membri, in particolare tra Francia e Germania, si allargavano ai più piccoli Paesi del Benelux (Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi). In tale contesto veniva firmato il 14 giugno 1985, l’Accordo di Schengen, nato appunto dall’esigenza di creare una frontiera unica all’esterno della Comunità ed abolire le frontiere interne, con la graduale soppressione dei controlli alle frontiere comuni49.
47 La legge trattava anche i casi in cui il trattenimento non era obbligatorio bensì facoltativo
ai sensi dell’art. 1 bis comma 1 della legge, i richiedenti asilo potevano essere trattenuti nei Centri di identificazione nei casi in cui: doveva essere verificata o determinata la nazionalità o l’identità dello straniero qualora lo stesso non era in possesso di documenti di viaggio o di identità, oppure avesse, al suo arrivo, presentato documenti risultati falsi; dovessero essere verificati gli elementi su cui si basava la domanda di asilo qualora gli stessi non fossero immediatamente disponibili; lo straniero era in pendenza del procedimento concernente il diritto di essere ammesso nel territorio dello Stato.
48 Corsi di alfabetizzazione, di inserimento scolastico per minori, corsi di formazione e
riqualificazione professionale, accompagnamento alla ricerca di concrete possibilità lavorative, sostegno nella ricerca di soluzioni abitative.
49 L’accordo mirava a disciplinare quattro punti: 1) Controlli alle frontiere; 2) Movimento
Nel quadro di questo accordo i cinque Paesi tentavano di determinare, relativamente alle persone che chiedevano asilo, i problemi che dovevano ricevere una soluzione comune attraverso l’armonizzazione di alcuni aspetti della normativa sui rifugiati.
Si trattava, comunque, di principi abbastanza generali che per trovare applicazione concreta necessitavano di una Convenzione, che interveniva solo successivamente nel 1990.
In particolare, le disposizioni della Convenzione di applicazione in materia di rifugiati concernevano unicamente il tema della “competenza per
l'istruzione delle domande di asilo ” (Articoli 28- 38). La normativa perseguiva la
finalità di individuare lo Stato contraente da considerarsi competente ad esaminare la domanda di asilo presentata nel rispettivo ambito di riferimento, il principio base era che uno solo fosse lo Stato competente (Articolo 29 par.3), e che tale Stato fosse tenuto ad effettuare l’esame della richiesta di asilo e la effettiva istruzione (Articolo 29 par.l).
Parallelamente allo sviluppo del sistema previsto dalla Convenzione di Schengen, si elaborava il testo della Convenzione di Dublino del 1990 sulla
determinazione dello Stato competente all’esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri della Comunità50.
Tale Convenzione riproduceva da vicino, anche se con un sistema meglio precisato, più vincolante per gli Stati e maggiormente garantista per i richiedenti asilo, le disposizioni dettate in materia dall’Accordo prima e dalla Convenzione poi di Schengen del 1990.
Lo scopo era quello di evitare successive o parallele richieste di asilo in diversi Stati e quindi di prevenire il trasferimento dei richiedenti asilo da uno Stato all’altro, non potendo sfociare altro che in un unico esame, svolto dallo Stato competente secondo i criteri indicati.
Pertanto, diventava importante, per garantire l’efficacia del meccanismo messo in piedi e per ottemperare agli obblighi internazionali di protezione, provvedere all’armonizzazione delle regole procedimentali in materia
50 La Convenzione di Dublino del 1990 è stata aggiornata e modificata nel 2003 con il
regolamento n. 343/2003 del Consiglio europeo, detto “Dublino II” e più di recente dal regolamento “Dublino III” del 2013.
di asilo tra gli Stati europei in modo da garantire risultati simili per evitare incongruenze e discriminazioni a danno dei richiedenti asilo.
Ed è proprio in questa direzione e da questo momento in poi che si sarebbe orientato l’atteggiamento degli Stati membri della Comunità Europea.
A tal proposito è stato notevole il contributo dato dal Trattato di Maastricht del 1992, che prevedeva la nascita di quella struttura complessa chiamata Unione Europea.
Il Trattato elaborava una soluzione di compromesso tra chi si opponeva fermamente all’attribuzione di competenze specifiche all’Unione di asilo e immigrazione e chi, invece, riteneva necessario rafforzare il ruolo delle istituzioni comunitarie in materia abbandonando un approccio meramente intergovernativo.
Il Trattato suddivideva l’operato dell’Unione in tre principali ambiti secondo il complesso sistema dei c.d. “tre Pilastri": la Comunità Europea, la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC), e la Cooperazione nel campo dei settori della Giustizia e degli Affari Interni.
Il tema dell’asilo veniva inserito nel Titolo VI del Trattato relativo proprio alla “Cooperazione nei settori della Giustizia e degli Affari Interni” nell’ambito del Terzo Pilastro del Trattato, tra le questioni di interesse comune degli Stati membri per la realizzazione degli obiettivi dell'Unione Europea.
Per la prima volta si prevedeva cosi una politica comune in materia di asilo, qualificandola come mero “settore di comune interesse” da trattare con il metodo tradizionale della cooperazione intergovernativa. Si può dire che il Trattato di Maastricht costituiva un momento di svolta obbligata, inaugurando la seconda fase della cooperazione intergovernativa nelle politiche di asilo 51 attraverso la formalizzazione di tale cooperazione con l’inserimento nel Terzo Pilastro appunto.
L’obiettivo della comunitarizzazione della materia di asilo è raggiunto con il Trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997 ed entrato in vigore il 1 maggio 1999, con il quale detta materia è diventata oggetto di una politica
51 Il Trattato di Maastricht modifica la struttura europea arricchendola di un terzo pilastro in
cui si sarebbe sviluppata la cooperazione tra Stati in materia di giustizia e sicurezza. Nel terzo pilastro rientravano nove settori ritenuti di interesse comune tra cui l'asilo.
comunitaria52. La materia dell’asilo veniva inserita in un nuovo Titolo, il IV, incluso direttamente nel Trattato CE che si intitolava: Visti, asilo, immigrazione
ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone.
Detta materia passava cosi dalla mera cooperazione intergovernativa alle competenze della Comunità, ossia al cosiddetto “primo pilastro”.
Il Trattato di Amsterdam stabiliva dunque per la prima volta una competenza della Comunità in materia di asilo gettando le basi per l’avvio di un’intensa stagione legislativa.
Sulla base di tali presupposti, si assisteva all’elaborazione degli strumenti legislativi indispensabili per favorire i processi di armonizzazione delle normative degli Stati membri in materia di asilo, introducendo standard minimi a cui i Paesi membri dovevano attenersi. In particolare, le misure adottabili in materia d’asilo, previste nell’art. 63 del Titolo IV del Trattato, concretizzatesi nei principali strumenti legislativi che saranno oggetto di esame in seguito, riguardavano diversi aspetti: l’individuazione dello Stato competente per le domande di asilo (Regolamento Dublino n. 343/2003), le condizioni per l’accoglienza dei richiedenti asilo (Direttiva 2003/9/CE), l’elaborazione di norme minime riguardanti l’attribuzione della qualifica e il contenuto dello status di rifugiato e di protezione sussidiaria (Direttiva 2004/83/CE), e infine, la definizione di norme minime sulle procedure di asilo (Direttiva 2005/85/CE).
Nell’acquisita consapevolezza dell’inarrestabilità del fenomeno migratorio in atto e della necessità di offrire protezione ai numerosi rifugiati presenti nel territorio degli Stati membri, si realizzavano i piani quinquennali di Tampere (1999-2004) al fine di fissare le linee guida e i principi per l’attuazione e la messa a regime dell’esercizio di tale nuova competenza comunitaria ponendo le basi per l’adozione dei nuovi strumenti legislativi. Esaurita dunque la prima fase, si apriva così la seconda fase europea del diritto di asilo durante la quale venivano adottate, infatti, le prime direttive e regolamenti sopra indicate.
52 L’obiettivo del Trattato era infatti: “Conservare e sviluppare l’Unione quale spazio di
libertà, sicurezza e giustizia in cui si assicura la libera circolazione delle persone, insieme a misure appropriate per quanto concerne l’immigrazione, l’asilo, i controlli alle frontiere, la prevenzione e la lotta alla criminalità”.
Il successivo passo avanti verso un’effettiva costituzione del regime d'asilo è la pubblicazione del Libro Verde nel 2007 sul futuro regime comune europeo in materia d’asilo.
Con questa iniziativa, la Commissione intendeva lanciare un’ampia consultazione, i cui risultati hanno di fatto portato alla pubblicazione di un programma d’azione volto all’effettiva costituzione dei regime d’asilo europeo.
Così, il 17 giugno 2008, la Commissione adottava il “Piano strategico
sull’asilo, un approccio integrato in materia di protezione nell’Unione Europea”
che definiva l’architettura della seconda fase del sistema europeo d’asilo53 proponendo di migliorare la definizione, a livello UE, degli standard di protezione, così da raggiungere gli obiettivi ambiziosi fissati dal programma dell'Aja, modificando gli strumenti giuridici esistenti.
Nell’ambito del Piano strategico, il 16 ottobre 2008, a Bruxelles, i capi di Stato e di Governo dei Paesi dell’Unione approvano il “Patto europeo
sull’immigrazione e l’asilo”.
Con l’adozione del Patto il Consiglio Europeo riteneva fosse giunto il momento di prendere ulteriori iniziative per completare l’istituzione del Sistema europeo comune di asilo, come previsto dal programma dell’Aja, e fornire in tal modo un livello di protezione più elevato.
Nell’ambito del Patto, il Consiglio conveniva di istituire un Ufficio europeo di sostegno per l’asilo col compito di facilitare gli scambi di informazioni, di analisi e di esperienze tra gli Stati membri, nonché di sviluppare cooperazioni concrete tra le amministrazioni incaricate dell’esame delle domande d’asilo.
Una terza fase, che rappresentava l’ultimo passaggio in questa lunga ed articolata, ma non ancora completa evoluzione verso un regime del diritto di
53 Al riguardo il Vice Presidente dell’Unione, responsabile della Commissione giustizia libertà e
sicurezza, Jacques Barrot, ha affermato: "Con questo piano strategico la Commissione vara la
seconda fase del sistema europeo comune di asilo, i cui obiettivi globali sono ribadire e rafforzare la tradizione umanitaria e garantista dell'Unione e creare condizioni di parità effettive per accedere alla protezione nell'Unione europea. Questo significa che dovremo migliorare le norme giuridiche comuni, accrescere la qualità del processo decisionale, intensificando la cooperazione pratica fra i sistemi nazionali d'asilo, e instaurare maggiore solidarietà fra gli Stati membri e fra l’Unione e i Paesi terzi nell’accoglienza dei rifugiati”.
asilo comune, si può individuare in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona nel 2009.
Il Trattato stabiliva la piena armonizzazione della legislazione in materia d'asilo, in base ai principi enunciati a Tampere e all’Aja, non più semplicemente con l'istituzione di norme minime, ma attraverso la creazione di un Sistema comune vero e proprio.
In base a tali presupposti è possibile affermare quindi che il Trattato di Lisbona ha decretato il passaggio effettivo da un sistema di armonizzazione minima ad un regime uniforme nell’UE54.
In particolare, il Trattato modificava l’art. 63 del Trattato sul funzionamento dell’Unione55 che stabiliva in base al nuovo testo che “L’Unione
Europea sviluppa una politica comune in materia di asilo, di protezione sussidiaria e di protezione temporanea, volta ad offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un Paese terzo che necessita di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento".
Notiamo come alla generica espressione “misure” nella formulazione del Trattato previgente, si sostituiva la ben più impegnativa “politica comune”, che non riguardava più singoli settori, come fino ad oggi oggetto di singoli atti, ma un’organica legislazione per una disciplina comune in materia di asilo56.
L’attuazione dei principi del Trattato di Lisbona è stata prevista grazie al Programma di Stoccolma, piano politico-strategico approvato dal Consiglio Europeo nel dicembre 2009, per il periodo 2010-2014, che rappresenta l’ultima evoluzione nell’ambito del dispositivo comune comunitario in materia di asilo.
54 NASCIMBENE, Il Trattato di Lisbona: l'Unione europea a una svolta?, in Il corriere giuridico,
2008, n.l, pp. 137 e ss.
55 Il TFUE sostituiva il Trattato CE del 2007.
56 Si prevedeva così l'istituzione di un Sistema comune europeo di asilo, che includeva sette
distinti profili, precisamente: a) uno status uniforme in materia di asilo a favore di cittadini di Paesi terzi, valido in tutta l'Unione; b) uno status uniforme in materia di protezione sussidiaria per i cittadini di Paesi terzi che, pur senza il beneficio dell'asilo europeo, necessitano di protezione internazionale; c) un sistema comune volto alla protezione temporanea degli sfollati in caso di afflusso massiccio; d) procedure comuni per la concessione e la revoca dello status uniforme in materia di asilo o di protezione sussidiaria; e) criteri e meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d'asilo o di protezione sussidiaria; f) norme concernenti le condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo o protezione sussidiaria; g) il partenariato e la cooperazione con Paesi terzi per gestire i flussi di richiedenti asilo o protezione sussidiaria o temporanea”.
Il Programma di Stoccolma ha definito gli ulteriori passi verso la costruzione di un Sistema Comune Europeo di Asilo, prevedendo, tra l’altro, la revisione di tutta la normativa comunitaria emanata tra il 2000 e il 2005, di recente realizzazione grazie all'emanazione di nuovo strumenti giuridici facenti parte del nuovo “Pacchetto asilo’' del giugno 2013.