RESPINGIMENTI, RINVII FORZATI E POLITICHE DI NON ARRIVO
6.2 LA TUTELA GIURISDIZIONALE DELLO STRANIERO A FRONTE DEI PROVVEDIMENTI DI RESPINGIMENTO.
Il Codice Frontiere Schengen prevede espressamente il diritto dello straniero respinto di presentare ricorso contro il provvedimento di allontanamento adottato nei suoi confronti, anche al fine di ottenere la rettifica, da parte dello Stato respingente, del timbro di ingresso annullato, nonché ogni altro effetto
70 POMPONIO, op.loc.cit. pagg. 77-‐79. 71 POMPONIO, op.ult.cit. pag. 82
pregiudizievole del respingimento subito72. Secondo la normativa italiana, il ricorso può essere presentato anche per il tramite di una Rappresentanza diplomatica italiana e non sospende l’esecuzione del provvedimento.
Tuttavia, il ricorso giurisdizionale appare privo di utilità pratica per diversi motivi: innanzitutto, il respingimento non comporta né una segnalazione al SIS, né una limitazione per lo straniero al reingresso nello Stato respingente in presenza dei requisiti di legge; in secondo luogo, essendo il soggetto immediatamente rimpatriato, dovrebbe sostenere oneri alquanto gravosi per far valere le proprie ragioni innanzi alla giustizia amministrativa italiana.
Un ulteriore profilo problematico è costituito dalla definizione delia competenza giurisdizionale a conoscere del ricorso.
Secondo un primo orientamento, fino a pochi mesi fa prevalente, la cognizione dei ricorsi avverso i provvedimenti di respingimento differito andrebbe affidata alla Giurisdizione Amministrativa in base al generale criterio di riparto di cui all’articolo 103, comma 1, Cost. . Le argomentazioni a suffragio di tale soluzione sono varie e non sempre tra loro coerenti:
- il provvedimento di respingimento costituisce un "atto amministrativo
autoritativo, in quanto comprime, a mezzo delia sua esecutorietà, l'eventuale diritto del destinatario all'ingresso in Italia, degradandolo ad interesse legittimo” e "pertanto è soggetto alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, secondo la previsione dell'art. 103, comma 1, della Costituzione”73;
- il provvedimento di respingimento ha una omogeneità “contenutistica e
funzionale" con i provvedimenti di espulsione, rispetto ai quali si pone in rapporto
di species a genus . Pertanto, alle relative controversie deve ritenersi applicabile l’art. 13, co. 8. T.U. che assegna al giudice ordinario (rectius: giudice di pace) la giurisdizione in materia di espulsioni prefettizie74;
- in altre pronunce, la regola di riferimento per la giurisdizione è stata individuata nell'art. 6, comma 10, T.U. (che attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione sui permessi di soggiorno) interpretato quale applicazione, in questo
72 Art. 13,comma3, Codice frontiere Schengen (Regolamento CE 562/06 e successive
modificazioni).
73 Ex multiis: TAR Lombardia, sentenza del 16.02.09, n. 1312; TAR Friuli Venezia Giulia,
sentenza del 29.01.07, n. 102; TAR Friuli Venezia Giulia, sentenza del 23.08.02, n. 610.
settore, della regola posta dall'art. 103, 1 co. Cost.: “Ne deriva che per il caso
dell'atto questorile di respingimento con accompagnamento alla frontiera, in difetto di una previsione analoga a quella dell'art. 13, co. 8, D.lgs. n. 286 del 1998 e di una domanda di riconoscimento dello status di rifugiato (che innesca il procedimento relativo ed i rimedi appositamente previsti in tal evenienza) sussiste la giurisdizione generale di legittimità dei giudice amministrativo”75.
Da questa breve disamina, emerge che tutte le argomentazioni sviluppate a favore della giurisdizione del G.A. si limitano ad analizzare la natura del potere esercitato, senza prendere in considerazione la natura della posizione soggettiva incisa dal provvedimento di respingimento differito.
Di recente, la Corte di Cassazione ha capovolto i criteri di attribuzione della giurisdizione in materia di respingimenti76. La Suprema Corte, riprendendo
in parte le conclusioni già sviluppate dal Consiglio di Stato77 ha escluso a priori la sovrapponibilità del provvedimento di respingimento del Questore con l’espulsione disposta dal Prefetto, con conseguente inapplicabilità ai provvedimenti di respingimento dell’ articolo 13, comma 8, T.U.I., in quanto norma speciale, volta ad attribuire in via eccezionale la cognizione al G.O. di posizioni soggettive di competenza del G.A. . Per quanto concerne la natura della posizione soggettiva interessata dal provvedimento di respingimento, la Corte di Cassazione ha sviluppato le seguenti argomentazioni:
- il respingimento alla frontiera è provvedimento adottato a fronte del mero accertamento positivo di presupposti di fatto esaustivamente individuati ex lege ed a seguito dell’accertamento negativo, seppur sommario78, in merito ai presupposti di fatto della protezione internazionale;
- di conseguenza, la posizione soggettiva incisa dal provvedimento di respingimento va ad intrecciarsi con quelle situazioni soggettive coperte dalle varie forme di protezione internazionale, le quali non possono non essere ricomprese tra le categorie dei diritti umani fondamentali, riconosciuti dall’articolo 2 della Costituzione;
75 Cons. Stato, sez. I, parere 4 febbraio 201 1, n. 571, in Foro it., 2011, 12, 111. p. 654. 76 Cass. Civ., S.U., 10 giugno 2013, n. 14502 e Cass. Civ. S.U., 17 giugno 2013, n.15115 77 Cons. Stato, sez. I, parere 4 febbraio 2011, n. 571, in Foro it., 2011, 12, III, p. 54, cit.
78 L'accertamento di quest’ultimo profilo spetta, infatti, alle Commissioni territoriali
- le valutazioni discrezionali compiute dalle Commissioni territoriali hanno carattere meramente tecnico, in quanto il bilanciamento degli interessi in gioco sarebbe già interamente sviluppato a livello costituzionale;
- il tutto apparirebbe coerente anche con gli obblighi internazionali descritti a carico dell'Italia nella nota Sentenza Hirsi Jamaa della Corte EDU.
Di qui, la natura di diritto soggettivo delle posizioni colpite dai provvedimenti di respingimento e la conseguente giurisdizione del Giudice Ordinario. In altri termini, la Corte di Cassazione ha inteso concentrare innanzi ad un unico giudice la tutela giurisdizionale di situazioni soggettive intimamente connesse e, pertanto, insuscettibili di essere affidate alla cognizione di giudici distinti, al fine di semplificare i percorsi di tutela accessibili allo straniero79.
D'altro lato, va rilevato che tale posizione, sebbene fornisca riscontro ad alcune pronunce della giurisprudenza di merito di poco antecedenti a quella delle Sezioni Unite, è basata su argomentazioni diverse da quelle con le quali era stata in precedenza giustificata la giurisdizione del Giudice Ordinario.
Infatti, tra i vari criteri già evocati dalla giurisprudenza ordinaria di merito, va evidenziata quella relativa alla coercizione della libertà personale effettuata nei confronti dello straniero ai fine di dare esecuzione al respingimento80 , con conseguente applicazione della riserva di giurisdizione di cui all’articolo 13 della Costituzione.