La genesi dell'Agenzia all'interno dell'IBM

La risoluzione 2007/2004 del Consiglio Europeo, approvata il 26 ottobre 2004, ha posto le basi per la creazione dell'agenzia Frontex, regolandone le sue funzioni e la sua struttura. Il quadro normativo evidenzia il fatto che questo strumento non assume la competenza sovrana degli Stati riguardo al controllo delle frontiere, ma agisce come un nesso di congiunzione tra questi.124

Frontex è gestita da un organo collettivo e nel suo Consiglio d'Amministrazione partecipano, con un voto, tutti gli Stati membri dell'UE e quelli aderenti a Schengen.125

Il Direttore esecutivo, il quale è indipendente, ne è il suo rappresentante. L'Agenzia è stata dotata di competenze esclusive, ossia ha la facoltà di cooperare in maniera autonoma con organizzazioni internazionali ed autorità di Stati terzi. Di conseguenza, essa sfugge al controllo politico degli Stati membri del Consiglio, della Commissione e del Parlamento europei.

La sua funzione è quella di aiutare a coordinare la “gestione delle frontiere esterne” di tutti gli Stati membri con equipaggiamento ed expertise, così come con interventi 122 Jorry, H. (2007 ) “Construction of a European Institutional model for managfng operational cooperation at the EU's External Borders: is the Frontex Agency a decisive step forward?”, Centre for European Political Studies, Research Paper n°6, Bruxelles.

123La Commissione ed il Parlamento europei inizialmente avevano supportato la creazione di un corpo europeo di guardie di frontiera, ma la riluttanza degli Stati membri a cedere parte della propria sovranità ha comportato il ritiro della proposta.

124Hernandez i Sagrera, R. “FRONTEX: Projection at the European level of the vision of Spain on border control” in Spain in Europe 2004-2008, Monografia dell’Observatory of European Foreign Policy, n° 4, Esther Barbé (Ed.) Bellaterra (Barcelona).

concreti. A questo fine è stato creato un “registro centrale di equipaggiamenti tecnici”, conosciuto come tool box, da questa organizzato e coordinato.

Frontex è incaricata della formazione specializzata delle polizie di frontiera ed è responsabile della creazione dei “Rapid Border Intervention Teams” (RABIT)126. Essa inoltre compie l'analisi dei rischi per determinati territori o Paesi di transito della migrazione diretta verso l'Europa. Tale informazione non è pubblica, ma viene messa a disposizioni dei soli Stati membri.127

In quanto istituzionalizzazione permanente di previe strutture informali, l'Agenzia Frontex è un corpo comunitario centralizzato ed indipendente. Nonostante non abbia missioni operative dirette essa ha diverse competenze, incluse una missione di coordinamento della cooperazione operativa e l'ausilio ad operazioni di rimpatrio congiunto. Nonostante la sua azione sia limitata alla partecipazione volontaria degli Stati membri, questa rappresenta “una prima rottura nella storia dell'UE del monopolio statale nell'implementazione ed il rispetto della legislazione comunitaria alle frontiere”.128

Con l'integrazione del regime di Schengen nel Titolo IV del Trattato della Comunità Europea e nel Titolo VI del Trattato di Amsterdam, l'acquis di Schengen è divenuto parte essenziale per la definizione e la protezione dell' “area di libertà, sicurezza e giustizia” e con esso la gestione delle frontiere esterne si è tramutata in una priorità per l'UE.

Il Consiglio europeo di Laeken del 14-15 dicembre 2001 ha costituito una pietra angolare per la gestione delle frontiere, riconoscendo che “una migliore gestione delle frontiere esterne dell'Unione aiuterà la lotta al terrorismo, alle reti della migrazione illegale ed al traffico di esseri umani”.129 In questa sede si è inoltre dato mandato alla Commissione Europea di redarre “un accordo per la cooperazione tra servizi responsabili del controllo esterno delle frontiere e di esaminare le condizioni nelle quali un meccanismo comune […] di controllo delle frontiere esterne possa essere creato”.130

La Commissione, il 7 maggio 2002, ha rilasciato la Comunicazione “Verso una 126Gruppi di intervento rapido alle frontiere.

127Ciò è dovuto al fatto, tra gli altri, che Frontex lavora in collaborazione con i servizi segreti.

128Hobbing, P. (2003) “Management of external EU borders: enlargement and the the European Border Guard Issue”, DCAF, Ginevra.

129European Council (2001) “Presidency conclusion.European Council meeting in Laeken”,

SN/300/1/01 REV 1, 14-15 dicembre 2001.

http://ec.europa.eu/governance/impact/background/docs/laeken_concl_en.pdf . 130Ibidem.

gestione integrata del controllo delle frontiere degli Stati membri dell'Unione Europea”,131 la quale non includeva una chiara definizione dell'IBM, ma fissava cinque componenti della politica comune sul tema:

− un corpus legislativo condiviso per riformulare il Manuale comune di Schengen, introdurre buone pratiche, elaborare un manuale per le polizie di frontiera ed esaminare il quadro legale per la creazione della guardia di frontiera europea;

− un meccanismo uniforme per il coordinamento e la cooperazione attraverso la creazione di un'unità comune come corpo centrale dello SCIFA+;132

− un'analisi integrata dei rischi, condotta dall'unità comune;

− personale ed equipaggiamento interoperativo, incentrati su moduli collettivi per la formazione di guardie di frontiera ed un uso standardizzato delle tecnologie; − un meccanismo di ripartizione del carico finanziario tra Stati membri,

includente la cooperazione tra servizi doganieri.133

La Commissione nel testo recepì in parte lo studio di fattibilità guidato dall'Italia e presentato nel 2002 da Francia, Belgio, Spagna e Germania concernente la creazione di una polizia di frontiera europea.134 Lo studio si basava su di una complessa rete di forze di frontiera nazionali con elementi comuni, come centri ad hoc specializzati in diverse aree della sicurezza frontaliera e dislocati in diversi Stati. La proposta però, su pressioni del Regno Unito e dei Paesi scandinavi durante il Consiglio Giustizia ed Affari interni del 14 giugno 2002, venne rivista e resa più moderata. Veniva raccomandata la creazione di un'unità comune sulle frontiere esterne come fulcro del comitato SCIFA+. Questa venne approntata nell'autunno 2002 ed intraprese operazioni congiunte e progetti pilota come Ulisse135 e Tritone.136 A Berlino è stato stabilito un centro operativo per le frontiere esterne e sono stati implementati progetti pilota sulla formazione delle guardie frontaliere ed i controlli negli aeroporti. Sarà solo con la

131Comunicazione al Consiglio ed al Parlamento Europeo, Bruxelles, 7 maggio 2002, COM (2002) 233. 132Strategic Committee on Immigration, Frontiers and Asylum.

133Jorry, H. (2007) op. cit.

134Monar, J. (2003) “The project of a European border guard: potential, models and challenges”, DCAF, Ginevra.

135Lanciata nel gennaio 2003 sotto la supervisione spagnola e la partecipazione di Francia, Germania, Regno Unito, Italia e Portogallo. Si occupava del controllo delle frontiere nel Mediterraneo occidentale.

creazione dell'Agenzia Frontex che verrà realmente dato impulso alla creazione dell'IBM.

La costruzione di tale strumento comporta implicazioni per la libera circolazione e le libertà individuali tramite l'”impermeabilizzazione” delle frontiere. Le istituzioni europee l'hanno definito “la via verso la convergenza di sistemi nazionali per assicurare un livello alto ed uniforme di controllo delle persone e della sorveglianza delle frontiere esterne come precondizione per lo sviluppo dell'area di libertà, sicurezza e giustizia”.137 Il discorso europeo ha enfatizzato la visione sicuritaria rispetto al controllo frontaliero e FRONTEX nasce da questa concezione.

Una questione di rilevante importanza è la definizione del concetto di Border

Management Strategy. Il Consiglio Giustizia e Affari interni del 4-5 dicembre 2006 ha

adottato l'IBM nelle sue conclusioni,138 definendone lo schema concettuale: − controllo delle frontiere;139

− detezione ed investigazione dei crimini transfrontalieri;

− sistema di controllo degli accessi con quattro filtri: misure nei Paesi terzi d'origine o transito, cooperazione con Stati vicini, misure di controllo delle frontiere esterne, misure riguardanti l'area comune di libera circolazione;

− cooperazione tra agenzie nella gestione, comprendente guardie di frontiera, dogana e polizia, sicurezza nazionale ed altre autorità rilevanti;

− coordinamento e coerenza a livello nazionale e transnazionale.

Il principio guida ispirante questi cinque aspetti pare essere quello dell'integrazione della gestione delle frontiere Schengen in ogni questione implicante l'UE su questo tema”.140

137European Commission (2003) “Proposal for a Council Regulation establishing a European Agency for the Management of Operational Co-operation at the External Borders”, Bruxelles, 20 novembre 2003, COM (2003) 687. final/2. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=COM:2003:0687:FIN:EN:PDF .

138 Consiglio dell'Unione Europea, 2768esima sessione del Consiglio Giustizia e Affari interni, 4-5 dicembre 2006.

139 La definizione di controllo delle frontiere è data dall'art. 2.9 del Codice sulle Frontiere Schengen: “l’attività svolta alla frontiera, in conformità e per gli effetti del presente regolamento, in risposta esclusivamente all’intenzione di attraversare la frontiera o al suo effettivo attraversamento e indipendentemente da qualunque altra ragione, e che consiste in verifiche di frontiera e nella sorveglianza di frontiera”. Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2006) “Regolamento (CE) N. 562/2006 che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen)”, L 105/1, 13 aprile 2006. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:105:0001:0032:IT:PDF .

140Council of the European Union (2003) “A secure Europe in a better world. European security strategy”, Bruxelles.

In una comunicazione della Commissione al Consiglio sulla protezione delle frontiere marittime meridionali il motivo della creazione dell'Agenzia risulta chiaro:

“Per ciò che concerne le operazioni congiunte, Frontex deve esaminare la fattibilità delle operazioni di controllo e vigilanza continue alle frontiere esterne marittime meridionali, in particolare nel periodo che va dalla primavera fino alla fine dell'autunno 2007, coprendo pertanto la stagione in cui la maggior parte degli immigranti illegali tentano di giungere in barca nell'Unione Europea dall'Africa. Oltre ad intercettare più barconi con immigrati illegali a bordo e contribuire a salvar vite in alto mare, le attività operative continue agiranno anche come elemento dissuasore, diminuendo così la pressione su questa parte delle frontiere esterne ed evitando che le situazioni potenzialmente critiche arrivino ai livelli registrati [nel 2006]”.141