Operazioni congiunte di rimpatrio

L'uso di voli congiunti come strumento per ottimizzare le misure di espulsione a livello europeo è stato concepito, durante il vertice del G5 di Evian del luglio 2005, dai ministri degli Interni di Germania, Spagna, Francia, Gran Bretagna ed Italia,220 in concomitanza con l'inizio dell'operatività dell'Agenzia Frontex. Il numero di voli congiunti è incrementato esponenzialmente, da quando Frontex ha iniziato a giocare un ruolo attivo nella loro organizzazione. Data l'esperienza acquisita nelle diverse fasi di questo tipo di operazioni, gli Stati membri hanno richiesto sempre più spesso la presenza di ufficiali dell'Agenzia, sottolineando come sebbene l'autorità resti ai singoli Paesi, l'operato integrato di Frontex dia un forte messaggio ai possibili immigranti illegali.221

Rimpatri congiunti coordinati da Frontex nel periodo 2006-2010:222

Gli articoli 2 (f) e 9 del Regolamento 2007/2004, indicano che Frontex debba prestare agli Stati membri l'assistenza necessaria nell'organizzazione di operazioni congiunte di rimpatrio (JRO223 nell'acronimo inglese):

− fornendo l'assistenza necessaria nell'organizzazione di operazioni congiunte di rimpatrio di Stati membri in attuazione della legislazione UE, tramite l'uso di strumenti finanziari provenienti anche da fonti comunitarie altre rispetto al suo budget;

220Casella Colombeau S., Charles M., Clochard O., Rodier C., (2010) “Agence Frontex: quelles garanties pour les droits de l'homme? Étude sur l'Agence européenne aux frontières extérieures en vue de la refonte de son mandat”. Verts / ALE au Parlement européen, Bruxelles.

221COWI (2009) “External evaluation of the European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union, Final Report”, Working Paper n° P-69209-A, Lyngby.

222“Guild, E. Carrera, S. den Hertog, L. Parkin, J. (2011) Implementation of the EU Charter of Fundamental Rights and its Impact on EU Home Affairs Agencies”, Centre for European Policy Studies Pubblications, Bruxelles.

− identificando le migliori pratiche per l'acquisizione dei documenti di viaggio e l'allontanamento di nazionali di Paesi terzi che soggiornino illegalmente sul suolo comunitario.224

Le JRO vengono organizzate nella seguente maniera: nel momento in cui un volo di rimpatrio viene segnalato sul sistema ICONet225 dallo Stato membro che lo organizza, altri membri possono integrarlo. La responsabilità complessiva ricade sul Paese annunciante, ma compito di Frontex è quello di coordinare e cofinanziare l'operazione e garantire la presenza a bordo di suo personale.226

Delle task force dei Paesi terzi vengono invitate a visitare gli Stati membri intenzionati ad effettuare operazioni di rimpatrio. Il loro compito è quello di intervistare le persone implicate dalla misura di allontanamento, al fine di stabilire la loro identità.

Il ritmo delle espulsioni gestito dall'Agenzia si è intensificato esponenzialmente in pochi anni, così come il numero delle persone allontanate dal territorio europeo, specie verso la Nigeria ed il Kosovo.227

Le capacità operative di Frontex sono cresciute ed il 28 settembre 2010 questa ha eseguito, accompagnata da Austria, Francia e Germania, una operazione JRO congiuntamente a Polonia e Georgia. Per la prima volta l'aereo era noleggiato direttamente dall'Agenzia la quale, oltre al ruolo di coordinatrice, ha svolto anche quello di co-organizzatrice,228 mostrando in tal modo la futura capacità autonoma e la centralità nella gestione europea dei rimpatri.

224COWI (2009), op. cit., pag. 57.

225ICONet è l' “Information and Coordination Network for Member States’ Migration Management Services”, creato dal Consiglio Europeo con la Decisione 2005/267/EC del 16 marzo 2005. Operativo dal 2006 sotto la supervisione della Commisione Europea. Due sono gli elementi chiave riguardo il funzionamento della rete, ICONet ‘è creato primariamente per facilitare lo scambio di informazioni strategiche e tattiche sui flussi migratori irregolari. Secondariamente è stato approntato un ‘early-warning system’ (EWS), un collegamento tra immigration liaison officers (ILO), informazioni sui documenti usati per la migrazione illegale e casi inerenti i rimpatri.

226Possibile grazie ad un'interpretazione estensiva del Regolamento 2007/2004 da parte della Commissione Europea, specie per quanto riguarda l'affitto degli aerei.

227Frontex, “General Report 2010”, pagg. 37-39.

2.5 Eurosur

Nella Comunicazione del 30 Novembre 2006 denominata “Reinforcing the

Management of the EU's Southern Maritime Borders”229 la Commissione ha proposto la costituzione di un “Coastal Patrol Network”230 ai confini marittimi esterni meridionali e la creazione di uno “European Surveillance System for Borders”.231

La Comunicazione ha preceduto la valutazione e le considerazioni sulle prospettive future di Frontex232 dopo i primi anni di attività. In queste ultime, oltre a prevedere raccomandazioni concernenti l'Agenzia,233 è ribadito il progetto di formazione di un sistema europeo di guardie frontaliere e la possibilità di creare l'Eurosur.234

La comunicazione riguardante l'European Border Surveillance System (Eurosur)235

prevede l'integrazione dei sistemi esistenti di sorveglianza degli Stati membri. Il fine, nel lungo periodo, è quello dello sviluppo di strumenti comuni per la sorveglianza delle frontiere a livello europeo, teso a stabilire “un ambiente comune di monitoraggio e scambio informativo”.236

Secondo la Commissione, l'Eurosur “supporterebbe gli Stati membri nel raggiungere piena visione della situazione alle loro frontiere esterne”, incrementando “la capacità di reazione delle autorità di polizia” allo scopo di:

− “ridurre il numero di immigranti illegali che tentino di entrare nell'UE senza essere scoperti;

− incrementare globalmente la sicurezza interna comunitaria contribuendo alla prevenzione dei crimini transfrontalieri;

229European Commission (2006) “Communication from the Commission to the Council - Reinforcing the management of the European Union's Southern Maritime Border” COM (2006) 733 final.

230Network di pattuglie costiere.

231European Commission (2008) Communication on examining the creation of a European Border Surveillance System (EUROSUR) – Impact Assesment”, COM (2008) 68 final, Bruxelles, 13 febbraio 2008.

232European Commission (2008) “Report on the evaluation and future development of the FRONTEX Agency – Impact Assesment”, Commission Staff Working Document, SEC 150, Bruxelles. Pagg. 36-42.

233Possibilità per Frontex di esser parte del meccanismo di valutazione del sistema Schengen, di avviare progetti-pilota con Stati terzi, di implementare l' “integrazione orizzontale” tra i differenti attori preposti al controllo delle frontiere.

234Jeandesboz, J. (2008) “Reinforcing the surveillance of EU borders. The future development of FRONTEX and EUROSUR”, Centre for European Policy Studies Pubblications, Research Paper No. 11, Bruxelles..

235Commission of the European Communities (2008) “Examining the creation of a European Border Surveillance System (EUROSUR) – Impact Assesment”, Commission Staff Working Document, SEC 152, Bruxelles.

− accrescere le capacità di ricerca e salvataggio”.237

Sebbene la Comunicazione Eurosur preveda un sistema includente tutti i tipi di frontiere, un'attenzione particolare è dedicata ai confini marittimi meridionali.238

L'implementazione di Eurosur prevede tre fasi:

− “aggiornamento ed estensione dei sistemi di sorveglianza delle frontiere e l'interconnessione di infrastrutture nazionali in un network comunicativo;

− individuazione degli obiettivi di ricerca e sviluppo per migliorare gli strumenti di sorveglianza nell'ottica di una loro comune applicazione;

− analisi e condivisione in maniera integrata di tutti i dati nazionali rilevanti”.239

Seguendo le indicazioni delle analisi MEDSEA e BORTEC,240 realizzate da Frontex, la Commissione ha proposto l'insediamento di Centri Nazionali di Coordinamento (NCC nell'acronimo inglese) “negli otto Stati membri formanti i confini marittimi UE nel mar Mediterraneo e nell'oceano Atlantico”, aventi un ruolo cardine nei singoli sistemi nazionali. Il compito di Frontex consta nella gestione dello scambio informativo tra i differenti NCC.241

La fase di ricerca e sviluppo si è invece centrata nel possibile utilizzo di satelliti e droni per il pattugliamento, in particolare “in mare aperto e lungo le coste ed i territori dei Paesi terzi”.242 La stessa Commissione sottolinea come siano necessari “accordi appropriati con i Paesi terzi” per poter controllare il loro suolo.

La terza fase riguarda esclusivamente l'ambito marittimo meridionale con il fine di “incoraggiare lo sviluppo progressivo di una rete integrata di sistemi di report e sorveglianza”.243 Le informazioni, nel progetto europeo, provengono da differenti fonti europee ed internazionali,244 dai diversi sistemi nazionali di sorveglianza,245 da servizi congiunti di controllo246 e fonti di intelligence. Ufficialmente la Commissione afferma che “l'analisi di questi dati dovrebbe servire a riconoscere scenari, analizzare tendenze 237Jeandesboz, J.(2008) op. cit., pag. 9.

238 Ivi, pag. 10.

239“Communication on examining the creation of a European Border Surveillance System (EUROSUR) – Impact Assesment”COM (2008) 68 final, pag. 4.

240Solo parzialmente declassificate.

241“Communication on examining the creation of a European Border Surveillance System (EUROSUR) – Impact Assesment”COM (2008) 68 final, pag. 5.

242Ivi, pag. 6. 243Ivi, pag. 7.

244Come il Sistema di monitoraggio delle imbarcazioni, Automatic Identification System, Long Range Identification and Tracking System, SafeSeaNet.

245Ad esempio: SIVE, SPATIONAV, Vessel Traffic management and Information System. 246Satelliti radar e droni.

e rilevare anomalie e quindi predire rischi”.247 Tuttavia è innegabile che tale mole di informazioni, raccolta anche al di fuori dello spazio europeo, costituisca un vulnus alla libertà personale di coloro che vogliano entrare nell'area comunitaria, oltreché a quella degli stessi cittadini europei.248

Le misure previste sono state attuate dai Paesi rivieraschi249 e chiave è stato il ruolo di Frontex, specie nel supporto tecnico funzionale allo stabilimento degli NCC e alla condivisione informativa.250

L'importanza della cooperazione dei Paesi terzi viene ribadita anche nel Report del 2009 sui progressi nello sviluppo di EUROSUR, finalizzata a “migliorare la loro capacità di gestione delle proprie frontiere, di lottare contro il crimine transnazionale e di rispettare i propri doveri di ricerca e soccorso”.251

Negli ultimi anni importanti progressi sono stati compiuti e Frontex è divenuto l'attore cardine nell'amministrazione del sistema di sorveglianza,252 “assicurando la piena applicazione degli strumenti di sorveglianza e fornendo un quadro di intelligence pre-frontaliera”.253 Dal punto di vista della ricerca sono stati sviluppati svariati progetti di sorveglianza, quali AMASS,254 GLOBE,255 OPERAMAR,256 TALOS,257 WIMASS,258

OPARUS,259 SEABILLA,260 I2C261 e PERSEUS,262 dal budget complessivo di oltre 100 milioni di euro.

247Ivi, pag. 9.

248Gilligan, C. (2012) “Immigration control and the erosion of popular sovereignty”. GRITIM working paper series n°10, GRITIM-UPF Pubblications, Barcelona.

249Commission of the European Communities (2009) “Report on progress made in developing the European Border Surveillance System (EUROSUR)”, Commission Staff Working Documen, SEC 1265 final, Bruxelles.

250Ivi, pag. 3.

251Ivi, pag. 6. Un esempio di tale tipo di cooperazione è il sistema SEAHORSE, operante tra Spagna, Portogallo, Mauritania, Senegal , Capo Verde, Gambia, Guinea Bissau e Marocco.

252La Comunicazione su EUROSUR non menziona l'European Security Research and Innovation Forum (ESRIF), il cui gruppo di lavoro 3, guidato da Frontex, si occupa specificatamente della “gestione integrata delle frontiere e la sorveglianza marittima”.

253European Commission (2011) “Determining the technical and operational framework of the European Border Surveillance System (EUROSUR) and the actions to be taken for its establishment”, Commission staff working paper, SEC 145 final, Bruxelles.

254Autonomous Maritime Surveillance System. 255GLObal Border Environment.

256An interoperable approach to the EU maritime security management.

257Transportable autonomous patrol for land border surveillance, il quale prevede l'utilizzo di droni arerei e terrestri e dispone di un budget di 19,9 milioni di euro.

258Wide maritime area airborne surveillance, anch'esso volto all'uso di droni. 259Open Architecture for Unmanned Aerial Vehicle-based Surveillance System. 260Sea Border surveillance.

261Integrating System for interoperable sensors and information sources for common abnormal vessel behaviour detection and collaborative identification of threat.

L'obiettivo previsto del lancio del sistema Eurosur entro il 2013 pare realizzabile, sebbene con brevi ritardi. Se si analizzano le poche fonti informative disponibili però è possibile comprendere dove risieda il punto debole del progetto. Senza una cooperazione effettiva ed integrata dei Paesi terzi il sistema Eurosur risulta inefficace. E se Frontex è l'attore principale del processo creativo, suo è anche il ruolo di elemento di integrazione al sistema europeo degli Stati terzi marittimi.

L'autonomia operativa conferitale negli anni consente di svolgere pienamente tale attività, ponendo ulteriori questioni sulla mera funzione di coordinamento assegnatale nel Regolamento istitutivo.