Le responsabilità ascrivibili all'Agenzia

Ciò che realmente appare di difficile comprensione è il grado di responsabilità di Frontex, ossia se il suo ruolo sia quello di puro coordinatore interstatale o quello di un attore co-partecipe delle iniziative nazionali.

Secondo l'art. 1 del Regolamento 2007/2004, gli Stati membri sono legalmente responsabili del controllo e della sorveglianza delle frontiere esterne. Contemporaneamente però, Frontex è stata dotata di personalità giuridica e della possibilità di concludere in maniera autonoma accordi con organizzazioni internazionali e Paesi terzi.

I poteri complementari di Frontex rappresentano nuove forme d'autorità che non sembrano derivabili da quelle preesistenti. L'istituzionalizzazione della gestione delle frontiere esterne europee pare riferirsi alla densità organizzativa, in termini finanziari ed umani. Appare però molto meno istituzionalizzata se si considera il fatto che opera 349 Un fattore riconosciuto dalla Commissione Europea che ha supportato un piú stretto coordinamento tra lo sviluppo di un accordo bilaterale tra Frontex e Libia e la relazione UE-Libia nel suo complesso. 350 COWI, op. cit., pag. 43.

in un contesto ambivalente, caratterizzato perlopiù da una debole leadership politica ascrivibile alle differenze sostanziali tra i diversi Stati e all'incertezza sull'interpretazione del Regolamento.351

L'approccio sperimentalista di Frontex concede alle élite amministrative nazionali e sovranazionali un margine di manovra ma, al contempo, facilita la loro autonomia da altri attori (il Parlamento Europeo, la Corte di Giustizia Europea, i Parlamenti nazionali così come l'opinione pubblica) che restano sistematicamente al margine in termini d'informazione, di decision-making e controllo.352

Frontex può essere concepito come una network agency che consente di ridurre i costi del coordinamento; un corpo tecnocratico, depoliticizzato e manageriale353 preposto al collegamento di autorità nazionali e sovranazionali. Frontex non ha solamente integrato network esistenti nel campo della gestione delle frontiere, ma ha creato dei sotto-network,354 aumentando la densità e la complessità delle reti previe. L'istituzionalizzazione del controllo dei confini diviene quindi precondizione per nuovi obiettivi dell'Agenzia, tramite la sperimentazione di nuove soluzioni a problemi presenti o che ancora non si sono manifestati.355

Da un altro punto di vista, vi è l'incertezza su come giungere ad una effettiva gestione integrata delle frontiere (IBM). In tal senso Frontex ha avuto e continua ad avere l'autonomia necessaria per sperimentare nuove soluzioni.356 Specie il campo delle operazioni congiunte non può essere considerato un mero aiuto a determinati Stati membri, quanto un'opportunità per Frontex d'identificare problemi sistemici ed operativi, così come carenze nei sistemi di sorveglianza esistenti, lungo i confini marittimi meridionali dell'UE, includenti quelli degli Stati terzi.357

Il Parlamento Europeo ha un ruolo legislativo limitato e sebbene riceva i risultati delle ricerche condotte riguardanti lo sviluppo tecnico, non dispone delle ben più importanti analisi dei rischi, le quali sono invece fornite alla Commissione. Il solo strumento per

351Pollak, J. Slominski, P. (2009) “Experimentalist but not Accountable Governance? The Role of Frontex in Managing the EU's External Borders”, West European Politics, 32, 5, pp. 904 – 924. 352 Ivi, pag. 906.

353 Carrera, S. (2007), op. cit., pag. 9.

354Come il Frontex Risk Analysis Network (FRAN) e lo European Patrol Network. 355 Si comprende in tal senso l'importanza sempre crescente del settore ricerca e sviluppo. 356 Tramite analisi, ricerche, progetti pilota ed anche operazioni congiunte.

esercitare la propria influenza risiede nella procedura d'approvazione del budget comunitario.358

Dato il suo ruolo ufficiale di “coordinatore” delle operazioni congiunte, su Frontex non ricade la responsabilità legale delle azioni, la quale grava sui Paesi che ospitano le missioni. A tal proposito ci sono state diverse dispute interstatuali sui controlli al di fuori del territorio europeo,359 come nel caso dei respingimenti di possibili richiedenti asilo, lesivi dei loro diritti fondamentali.

L'art. 19 del Regolamento 2007/2004, dispone che l'Agenzia assumerà la responsabilità davanti alla Corte di Giustizia Europea per i danni occasionati dalla stessa o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni. Il problema resto ad ogni modo quello di determinare chi debba rispondere dei comportamenti imputati (se il solo Stato ospite o, congiuntamente con esso, Frontex assieme al quale è stato redatto il piano operativo).360

Frontex opera in un quadro di regole definito in maniera non esauriente, ma ciò è riconducibile alla mancata volontà, da parte di alcuni Stati membri, di creare un vero corpo di guardie di frontiera europee e alla mancata comprensione della necessità di gestire a livello comunitario i flussi migratori in ingresso. D'altro canto però i membri concordano nel concedere a Frontex la necessaria autonomia361 per una sua operatività, nonostante l'Agenzia dipenda interamente (in termini di mezzi e di supporto) dai contributi statali. Ciò innesca il paradosso di un soggetto che ha risorse finanziarie sufficienti, dispone della necessaria flessibilità ma è dipendente dalla buona volontà degli Stati membri che le garantiscono gli strumenti operativi. Pare dunque necessaria, per il futuro, una scelta politica. Rendere Frontex uno strumento interstatuale con una responsabilità che ricada sugli Stati oppure un'Agenzia indipendente dai Paesi e quindi chiamata a rispondere in toto delle proprie azioni.362

358 Un budget che, nonostante le scarse informazioni ricevute dal Parlamento, non ha smesso di crescere.

359 Né il Regolamento 2007/2004, né il Regolamento 863/2007 (istitutivo dei gruppi RABIT), precisano la legislazione applicabile, il giudice competente o la responsabilità in caso di danni causati in occasione di operazioni, coordinate da Frontex, che si svolgono aldifuori del territorio di uno Stato membro.

360 Casella Colombeau, S. Charles, M. Clochard, O. Rodier, C. (2010), op.cit., Pag. 22. 361 In termini di budget ed organico.

Capitolo 3