La politica migratoria spagnola nel Mediterraneo
3.4 Il nuovo approccio di Madrid alla migrazione africana .1 Il Plan África
Sinché la rotta migratoria proveniente dalla sponda meridionale del Mediterraneo non ha acquisito piena centralità, la politica di cooperazione internazionale spagnola si era centrata sull'America Latina.
Nonostante le raccomandazioni di alti funzionari, il Governo del Partido Popular non era riuscito a creare, durante il secondo mandato di José Maria Aznar, un'efficace rete comunicativa con i propri omologhi africani. La nuova compagine governativa, guidata dal PSOE e con Miguel Angel Moratinos429 agli Esteri,430 ha portato ad una maggiore attenzione verso quest'area.431
Il Plan África, lanciato nel 2006, é stato oggetto di negoziazioni sin dall'inizio delle attività del governo socialista, ma gli avvenimenti di Ceuta e Melilla, la crisi dei
cayucos nelle isole Canarie e le difficoltà nei negoziati con il Senegal432 hanno impresso una rapida accelerazione alla sua formalizzazione.433
La prima fase, durata dal 2006 al 2008, prevedeva sette obiettivi principali: la promozione della democrazia, il rispetto dei diritti umani, la pace e la sicurezza; la lotta alla povertà e l'aiuto allo sviluppo del Continente africano; il rafforzamento degli scambi economici, degli investimenti e della sicurezza energetica; l'intensificazione della cooperazione culturale ed una maggiore presenza politica ed istituzionale spagnola.434
429Che prima di ricoprire tale carica dal 1991 al 1993, era stato direttore dell'Istituto per la cooperazione con il mondo arabo (1991-1993), ambasciatore della Spagna in Israele (1993-1996), e rappresentante dell'Unione Europea nel processo di pace in Israele (a partire dal 1996).
430Il nuovo approccio è visibile anche nella ridenominazione del Ministero degli Esteri, divenuto Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación (MAEC), dove la politica di cooperazione diviene parte integrante delle relazioni estere iberiche.
431In particolare nei confronti degli Stati della costa atlantica quali Senegal, Mauritania, Capo Verde e Mali.
432L'aumento dei controlli nel Mediterraneo e l'adozione del SIVE han causato uno spostamento della rotta per l'accesso all'UE. Le isole Canarie sono divenute la nuova meta dei migranti e la direttrice principale delle reti di traffico, con una traslazione dei porti di partenza dapprima in Mauritania e susseguentemente in Senegal.
433Delgado Godoy, L. (2010) op. cit., pag.13.
Per la Spagna, il Piano ha comportato un'intensificazione del dialogo politico ed un miglioramento delle relazioni diplomatiche,435 con una nuova veste di mediatore tra Africa ed Unione Europea.436
I due canali cooperativi erano quello bilaterale ed il multilaterale. Il Governo di Madrid, per procedere sulla prima strada, ha classificato gli Stati partner in base alla nevralgicitá per i propri interessi. Sono state definite tre categorie:
− I Paesi di interesse prioritario: Guinea Equatoriale, Mauritania, Kenia, Angola, Namibia, Mozambico, Sudafrica, Senegal, Nigeria, Mali ed Etiopia.
− Gli Stati di interesse specifico:437 Camerun, Guinea, Guinea Bissau, Gabon, Seychelles, Sao Tomé e Principe, Capo Verde, Gambia, Ghana e Tanzania.
− Le Nazioni di speciale attenzione:438 Zimbabwe, Costa d'Avorio, Chad, Sudan e Repubblica Democratica del Congo.
Il Plan África si rivelò quindi come una maniera di sistematizzare, all'interno di una strategia, le relazioni spagnole con i differenti attori del Continente,439 insistendo sui temi della lotta alla povertà, della cooperazione440 e dello sviluppo.441
Tra i vari obiettivi era inclusa la necessità di lottare contro i flussi migratori nella regione, con una modalità d'azione articolata su 4 livelli:
− In ambito comunitario, la Spagna ha voluto rafforzare i meccanismi di gestione delle frontiere e di lotta alle reti di traffico.
− É stata enfatizzata l'importanza dell'integrazione delle comunità d'immigrati nel Paese e nell'Unione Europea.
435Tra cui l'apertura di sei nuove ambasciate spagnole nel Continente e di tre uffici tecnici di cooperazione.
436Nello stesso periodo la Spagna assume la guida del progetto europeo “Seahorse” (finanziato da Bruxelles all'interno del programma Aeneas), il quale prevede la cooperazione tra Paesi d'origine, transito e destinazione quali Marocco, Mauritania, Capo Verde, Senegal, Italia, Germania, Portogallo, Francia e Belgio. L'obiettivo era quello di arrestare la rotta migratoria confluente verso le isole Canarie.
437Poiché d'origine o transito della migrazione illegale, per relazioni consolidate di carattere storico-culturale o di cooperazione, per le potenzialità economiche, turistiche o peschiere.
438Per la loro mancanza di stabilità, potenzialmente destabilizzante per l'area, e per le potenzialità nel lungo periodo.
439Nel 2006 erano già in vigore accordi bilaterali con alcuni Stati, ma senza un'organicità. 440Madrid ha aumentato il proprio aiuto allo sviluppo, destinandone il 39% alla regione.
441Wolff, S. (2007) “España y la gobernanza de la seguridad mediterránea. Vecinos, espacios y actores”, Revista CIDOB d'Afers Internacionals, núm. 79-80, pagg. 107-123.
− In sede bilaterale442 si sono raccomandati accordi di cooperazione migratoria e di riammissione con paesi prioritari come Senegal, Mali, Ghana, Camerun, Costa d'Avorio, Capo Verde, Guinea-Conakry e Gambia.443
− Per la sfera multilaterale si è caldeggiata la riproposizione di iniziative come la Conferenza Euroafricana su Migrazione e Sviluppo di Rabat444 ed il mantenimento del dialogo nei fori multilaterali pertinenti.
Occorre tener presente come la lotta al terrorismo acquisisca un'importanza crescente nelle relazioni con i partner africani. Gli attentati del 2004 e del 2007 in Marocco e dell'aprile di quest'ultimo anno in Algeria, hanno focalizzato l'attenzione dell'UE e degli Stati Uniti sui legami correnti tra il Gruppo Salafita per la Predicazione ed il Combattimento (GSPC) ed Al Qaeda. Al contempo l'estensione nel Maghreb del terrorismo islamico, con la comparsa del gruppo AQMI (Al Qaeda nel Maghreb Islamico)445 ha innescato una ridefinizione della strategia antiterrorista nell'area. La conseguenza é stata l'intensificazione della cooperazione multilaterale tra gli Stati maghrebini, sebbene fossero presenti delle frizioni,446 e l'apparizione sulla scena degli Stati Uniti. Questi, per mezzo della Trans-Sahara Counter-Terrorism Partnership,447
hanno inviato forze speciali per la formazione di soldati nigeriani, ciadiani, maliani e mauritani, congiuntamente con gli eserciti di Algeria, Marocco, Nigeria, Senegal e Tunisia per raggiungere il controllo degli spazi “sottogovernati”448 del Sahara, dove i terroristi trovano rifugio.449
Il Plan África è stato rinnovato anche per il periodo 2009-2012, con l'introduzione di alcuni obiettivi trasversali come le azioni a protezione dell'ambiente e la protezione dei diritti umani. Ciò nonostante, il tema migratorio ha continuato ha rivestire un ruolo centrale, come evidenziato nella riunione tenutasi l'1 aprile 2009, nelle isole Canarie,
442É da segnalare come in questo periodo vengano siglati anche accordi bilaterali con il Senegal per lotta al crimine organizzato e con Marocco e Capo Verde per la lotta al traffico illegale di esseri umani ed il crimine organizzato.
443Questi venivano ad affiancarsi a quelli già stipulati con Nigeria e Guinea Bissau. 444Patrocinata da Francia, Spagna e Marocco e tenutasi il 10-11 luglio 2006. 445Nuova denominazione di GSPC dopo l'affiliazione ad Al Qaeda.
446Come nel caso dei rapporti tra Marocco ed Algeria.
447Che sostituì la “Pan-Sahel Initiative” del 2003, volta a formare unità antiterroriste in Mauritania, Mali, Niger e Ciad.
448The Economist (2007) “Policing the undergoverned spaces. Africa and the 'war on terror'”, The Economist , 16 giugno 2007.
449Per l'iniziativa sono stati stanziati 115 milioni di dollari, con un cospicuo sostegno in aiuti non militari.
tra la Spagna e 15 Stati nordafricani450 volta a coordinare le politiche pubbliche per gestire con maggior efficacia la lotta all'immigrazione irregolare.451
3.4.2 Gli accordi bilaterali di riammissione
Come già osservato nei capitoli precedenti, la cooperazione dei Paesi terzi, tramite un aiuto condizionale, si rivela nodale per fronteggiare la pressione migratoria.
La Spagna in questo settore ha avuto come principale partner il Marocco con il quale, il 13 febbraio 1992, ha firmato il suo primo accordo di riammissione. La particolarità452
consisteva nella possibilità di rimpatrio, verso il Regno alawita, di persone originarie di altri Stati.453 Tale parte dell'accordo è però rimasta inapplicata e numerose ONG ed associazioni di difesa dei diritti umani hanno denunciato, negli anni, la pratica di un respingimento “invisibile” effettuato di notte lungo gli accessi454 posti nelle recinzioni a difesa di Ceuta e Melilla.455
All'interno del Plan África, si è proceduto ad un approccio bilaterale nell'ambito degli accordi di cooperazione migratoria e riammissione. I Paesi, ritenuti prioritari, con i quali sono stati stipulati sono: Gambia, Guinea Conakry, Capo Verde, Costa d'Avorio, Camerun, Ghana, Mali e Senegal.456 Per semplificare il processo di ratifica di tali accordi, la Spagna ha aperto ambasciate in Mali ed a Capo Verde ed ha ampliato l'organico nelle sedi preesistenti in Ghana, Camerun, Costa d'Avorio, Nigeria e Senegal.457
Con i nuovi accordi, siglati a partire dall'anno 2001, viene quindi a rinsaldarsi il binomio espulsioni-riammissioni,458 con le prime divenute pienamente strumentali alla 450Migreurop 2010, op. cit., pag. 23.
451L'Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), diretta dal MAEC, ha stanziato un fondo di 10 milioni di euro per il rafforzamento delle istituzioni pubbliche nei Paesi partecipanti. Mentre il Governo spagnolo, nel solo 2010 e all'interno del Piano, ha consegnato alla Mauritania, al Senegal e a Capo Verde un aereo C-212 per le operazioni congiunte di vigilanza marittima.
452Che diverrà modello per gli accordi a seguire.
453Dietrich, H. “El Mediterranéo como nuevo espacio de disuasión” in “Frontera Sur”, op. cit., pag. 57. 454Carlos Ugarte, nell'intervista realizzata dall'autore, sottolinea come “il fatto che le porte si aprano
solo in direzione del Marocco denota la loro funzione di 'svuotamento”.
455APDHA 2004, 2010; Migreurop 2005, 2009, 2010; Amnesty International 2005, 2006. 456Accordi andati a sommarsi a quali giá in vigore con Marocco, Nigeria e Guinea Bissau.
457In Ghana, Nigeria e Senegal la Spagna aveva previamente dislocato personale del Ministero degli Interni.
458Questo induce una riforma della struttura del Ministero degli Interni. Vengono infatti create due unità atte a gestire il processo di espulsione: la Dirección General de Relaciones Internacionales y
politica estera. Le intese sulle riammissioni,459 d'altra parte, vengono ad inserirsi nella nuova strategia migratoria di lungo periodo del Paese iberico. Queste infatti consentono di velocizzare i tempi delle espulsioni, evitando le negoziazioni sull'accettazione del rientro dei migranti e riducendo il tempo di permanenza nei Centri di Internamento ed Espulsione.
Accordi bilaterali ratificati dalla Spagna includenti clausole di riammissione460
Anno Paese Oggetto
1992 Marocco Rimpatrio di nazionali di Paesi-terzi.
2001 Nigeria Riammissione.
2003 Guinea Bissau Regolazione dei flussi, migrazione lavorativa e riammissione di nazionali.
Mauritania
2004 Algeria Riammissione.
2005 Nigeria Memorandum d'intesa per un'alleanza
strategica.461
Ghana Regolazione dei flussi, migrazione lavorativa e riammissione di nazionali.
2006 Senegal Identificazione-riammissione di nazionali e aiuto allo sviluppo.462
Capo Verde Identificazione-riammissione di nazionali e realizzazione di progetti per lo sviluppo.
Guinea Conakry
Gambia Identificazione e riammissione di nazionali. 2007 Marocco Rimpatrio di giovani migranti illegali e
campagne d'informazione.
Mali Identificazione e riammissione di nazionali. Formazione per lavoratori.
2008 Guinea Bissau Riammissione, migrazione legale e sviluppo. Nigeria Accordo per un'alleanza strategica.
Mauritania Buon vicinato, amicizia e cooperazione. Extranjeria e la Unidad de Relaciones Comunitarias y Bilaterales.
459La Commissione Europea ha definito la riammissione come “l’azione tramite la quale uno Stato accetta il reingresso di un individuo (propri cittadini, cittadini di paesi terzi o apolidi), che è stato trovato nell’atto di entrare illegalmente in un altro Stato, o che è illegalmente presente o che risiede illegalmente in un altro Stato”
460Rut Bermejo, “The migration management and development nexus in Spanish immigration policy”, presentazione tenuta al seminario “Narratives of Migration Management and Cooperation with Countries of Origin and Transit”, University of Sussex, 18-19 Settembre 2008, pagg. 15-23.
461L'accordo siglato con la Nigeria nel 2005 é di seconda generazione (vedi nota 10). Ugualmente dicasi per quelli di Senegal, Capo Verde e Guinea Conakry del 2006 e gli accordi firmati a partire dal 2007, ad eccezione di quello contratto con il Marocco.
Niger Identificazione e riammissione di nazionali. Formazione per lavoratori.
Nel solo 2010 la Spagna ha rimpatriato 30.163 immigrati, ne ha riammessi 1.959 ed espulsi 11.454.463 I rimpatri verso il continente africano hanno rappresentato quasi il 50% del totale e sono stati diretti verso Paesi con i quali il Governo di Madrid aveva siglato accordi bilaterali e che rientrano nel Plan África.
Nonostante i vari tentativi, in seno all'Unione Europea, di un approccio integrato alla gestione dei flussi, la discrezionalità statale unita al contributo condizionato dei Paesi terzi, resta la strada primaria nel trattamento di coloro che sono riusciti ad eludere la rete di controllo operante nel Mediterraneo e coordinata da Frontex.
Gli accordi di seconda generazione si rivelano lo strumento più efficiente, in quanto la merce di scambio per l'aiuto allo sviluppo è l'accettazione, da parte degli Stati di origine o transito dei flussi, dell'esternalizzazione dei controlli migratori.464