Nella letteratura economica, per quanto riguarda l’efficienza, c’è un sostanziale accordo sulla superiorità dell’assetto concorrenziale e quindi una certa preferenza della soluzione concorrenziale rispetto alle altre alternative. Pertanto, si ritiene che ogniqualvolta sia possibile introdurre elementi sostanziali di concorrenza in segmenti del processo produttivo di un servizio di pubblica utilità, questo sarà il modo migliore per avvicinarsi il più possibile ad una allocazione di first best78.
Al contrario della struttura concorrenziale, sia il monopolio pubblico sia quello privato regolato danno luogo a possibili inefficienze, come precedentemente illustrato79; inoltre, la
78 Si ricordi che un’allocazione ottima di first best implica la definizione di un prezzo uguale al costo margi-
nale, che massimizza il surplus dei consumatori ma determina perdite per l’impresa, caratterizzata da una fun- zione di costo medio monotonicamente decrescente fino alla capacità produttiva massima, dal momento che questa riesce a coprire solo i costi variabili di produzione e non quelli fissi. Tale soluzione, pertanto, richiede un intervento da parte dello Stato, in forma di sussidio, a copertura delle perdite che vengono così finanziate dalla fiscalità generale. Per questo motivo, la teoria economica tradizionale ha sviluppato modelli di regolazio- ne delle tariffe basati alternativamente sul raggiungimento di condizioni di first best o di second best, quest’ultime caratterizzate da una riduzione del benessere sociale commisurata alla copertura dei costi sostenuti dall’impresa erogatrice del servizio. Per questo risultato si veda NEWBERY D.(2004), op. cit. e la letteratura ivi citata.
79 Rispetto alla concorrenza, infatti, questa struttura di mercato (monopolio) esercita una minor pressione
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letteratura economica non ha raggiunto un consenso né unanime né maggioritario, sulla generale superiorità di un assetto monopolistico rispetto all’altro80: in entrambi i casi infatti intervengono fallimenti del mercato o fallimenti dello Stato81.
Sulla scorta di queste considerazioni l’Unione Europea ha gradualmente proposto, a par- tire dalla metà degli anni Ottanta del secolo scorso, un modello di gestione dei servizi di pubblica utilità caratterizzato dall’eliminazione di tutte le posizioni di monopolio (pubblico e privato) contrastanti le norme e i principi fondanti l’Unione Europea, tesi, invece, alla co- stituzione di un mercato unico di beni e servizi, e dunque all’apertura dei singoli mercati al libero gioco della concorrenza. Perciò, il perseguimento dei principi di efficacia ed efficien- za in condizioni di economicità contemporaneamente al raggiungimento di un’elevata quali- tà del servizio per il cittadino utente e per le imprese si pone come obiettivo principale delle liberalizzazioni e delle privatizzazioni che, negli ultimi anni, hanno investito il settore dei servizi di pubblica utilità.
Difatti, secondo l’articolo 86 (ex art. 90) del Trattato istitutivo dell’Unione Europea la gestione dei servizi di interesse economico generale deve essere assicurata da imprese – la cui natura giuridica può essere indifferentemente pubblica o privata – che operino in modo indipendente sul mercato e in regime di concorrenza. Il trattato prevede, tuttavia una dero- ga solo quando la missione dello svolgimento di queste attività può essere compromessa se affidata alle regole di mercato (servizi universali e servizi a rete) mentre lo esclude esplici- tamente nei casi in cui la restrizione della concorrenza non favorisca assolutamente il rag- giungimento della missione di servizio di interesse economico generale. Pertanto, allo stato attuale, il settore dei servizi di pubblica utilità comprende attività che sono in parte libera- mente gestite da imprese che operano su mercati concorrenziali, in parte da imprese che hanno l’obbligo di realizzare e gestire infrastrutture di rete, nonché di produrre ed erogare servizi rispettando gli obblighi previsti per la fornitura del servizio universale.
Sebbene il processo di liberalizzazione e di apertura dei mercati dei servizi di pubblica utilità alla concorrenza sia ormai generalizzato e ad uno stadio avanzato, così come indicato dalla teoria economica, non è pensabile abbandonare tali mercati all’iniziativa privata, con- fidando soltanto nella forza delle regole della concorrenza per realizzare obiettivi di interes- se sociale: occorrono politiche di regolazione sempre più articolate e complesse, disegnate in modo da rendere compatibili gli interessi dei gestori privati con quelli della collettività.
Come è emerso dall’analisi, questa richiesta è generalmente condivisa nei casi di subaddi- tività forte della funzione di costo, ossia in presenza delle condizioni di monopolio naturale tradizionale. Infatti, per evitare consistenti perdite di benessere sociale, la privatizzazione dell’impresa che gestisce in regime di monopolio l’erogazione del servizio deve necessaria- mente essere accompagnata da una stringente regolazione del suo comportamento nel mer- cato, per quanto riguarda le tariffe, la qualità e l’universalità del servizio. Ma anche nei casi
perseguimento dell’economicità nella gestione dell’impresa di servizi di pubblica utilità.
80 L’evidenza empirica può supportare la maggiore efficienza di un monopolio privato regolato rispetto ad
un monopolio pubblico (o viceversa) in particolari contesti e con riferimento a particolari servizi.
81 In entrambi i casi, si trovano, alla base di tali fallimenti, comportamenti di tipo opportunistico da parte
degli amministratori delle imprese pubbliche o delle imprese private, nonché la presenza di asimmetrie informative, come precedentemente illustrato.
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di subadditività lieve della funzione di costo, nei quali la prossimità della curva dei costi uni- tari e dei costi marginali lascia pensare a minori perdite di benessere sociale di una gestione privatistica dell’impresa monopolistica, occorrono ugualmente attenti e sofisticati interventi di regolazione.
D’altronde, nel caso di un servizio di pubblica utilità, raramente può risultare sufficiente la promozione della “concorrenza per il mercato”, oppure la verifica dell’esistenza di con- dizioni di “contendibilità” del mercato. Infatti, i sistemi di aggiudicazione della concessione sono nella realtà molto complessi, in quanto gli obiettivi da prefissare nelle gare sono spes- so articolati e di difficile quantificazione, e richiedono un continuo monitoraggio delle atti- vità del concessionario. Dall’altra parte, i mercati dei servizi di pubblica utilità sono spesso poco contendibili, sia perché il processo produttivo è caratterizzato da ingenti sunk cost, sia perché i tempi di entrata sono inevitabilmente lunghi e l’incumbent può reagire contro il con- cretizzarsi di minacce esterne.
Infine, anche nei casi nei quali non vi siano controindicazioni sul piano tecnologico ed organizzativo alla coesistenza nei mercati dei servizi di pubblica utilità di numerose imprese (pubbliche o private che siano), la politica di regolazione può ancora essere raccomandata per diverse ragioni. Molti settori sono caratterizzati dalla presenza di una rete gestita in condizioni monopolistiche che rappresenta un input essenziale per tutte le imprese che ope- rano in concorrenza tra loro negli altri segmenti complementari del mercato82.
Quindi, per garantire l’effettivo sviluppo della competizione, occorre evitare abusi o comportamenti anticompetitivi sia in termini di prezzo sia di qualità del servizio da parte dell’incumbent, che in generale risulta il gestore della rete e allo stesso tempo concorrente nei segmenti complementari. La stessa scelta strutturale del mercato, ossia se permettere all’operatore ex monopolista di operare in tutti i settori del mercato o limitare la sua opera- tività solo in certi segmenti, diviene cruciale per lo sviluppo della competitività nei mercati. L’esigenza di garantire un servizio universale, tale che ciascun individuo possa godere di quel servizio a prezzi e livelli di qualità ragionevoli, richiede inoltre, la necessità di definire regole e modalità di ripartizione dell’onere del servizio tra i diversi operatori al fine di pro- muovere una crescente concorrenza nel mercato.
L’obiettivo prioritario della regolazione europea dei servizi di pubblica utilità è, quindi, il perseguimento delle finalità pubbliche, in tema di efficienza economica ed equità, che sussi- stono nell’ambito di questi servizi essenziali, prodotti, tra l’altro, in settori ancora monopo- listici o, comunque, non sufficientemente concorrenziali. Infatti, mentre con la proprietà diretta delle imprese lo Stato è in grado di perseguire una pluralità di obiettivi di interesse collettivo, quando le imprese di pubblica utilità sono oggetto di privatizzazione emerge la necessità di rendere esplicito ed autonomo il ruolo della regolazione, impedendo che il per- seguimento degli obiettivi di carattere pubblico che permangono, venga meno assieme alla proprietà83.
82 Nel settore dell’energia elettrica, più specificatamente nel segmento della generazione, possono operare
più imprese in concorrenza, le quali, però, devono chiedere l’accesso alla rete di trasmissione ad alta e bassa tensione per raggiungere l’utente finale.
83 Dal punto di vista dell’efficienza economica è necessario tutelare il consumatore di fronte al potere di
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Gli obiettivi perseguiti dall’attività di regolazione dell’Unione Europea, dunque, risultano più complessi ed estesi rispetto agli obiettivi realizzabili attraverso il solo impiego di pro- cessi di apertura alla concorrenza nei settori di pubblica utilità; infatti, questi ultimi rispon- dono esclusivamente ad esigenze di efficienza economica mentre l’attività di regolazione è dettata da obiettivi di massimizzazione del benessere sociale, che includono sia aspetti di efficienza sia aspetti di equità. La regolazione dei settori di pubblica utilità, è, quindi, una questione delicata e molto complessa e la sua complessità è dovuta proprio agli sforzi per cercare di trovare corretti equilibri tra intervento pubblico ed apertura dei mercati. In con- clusione, si può affermare che la missione affidata alla regolazione europea miri al raggiun- gimento dei seguenti obiettivi:
• promuovere la concorrenza e l’efficienza nel settore dei servizi di pubblica utilità;
• garantire le migliori condizioni di qualità e di prezzo per i consumatori compatibili con un’equa remunerazione del capitale investito, in aziende efficienti, ovvero ope- ranti ai minimi costi a parità di servizio, cioè in condizioni di soddisfacente econo- micità e redditività;
• garantire, anche attraverso la definizione di obblighi di servizio universale, la dispo- nibilità del servizio ed eque condizioni di accesso per tutta la collettività, impedendo nello stesso tempo discriminazioni non accettabili tra gli utenti;
• realizzare un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri predefiniti;
• tutelare gli interessi degli utenti e dei consumatori84.
I processi di liberalizzazione nei settori di pubblica utilità hanno così delineato nuovi rapporti tra disciplina antitrust e politiche di regolazione. Si è affermato un modello in cui le competenze di regolazione sono affidate a diverse authority settoriali con compiti di monitoraggio sull’andamento del settore e di controllo sul rispetto dei vincoli stabiliti, mentre le competenze generali di tutela della concorrenza sono affidate ad un’Autorità antitrust, unica nel mercato. In questo quadro, l’azione di garanzia della concorrenza propria dell’Autorità antitrust può essere svolta con maggiore efficacia, potendo contare sul contributo specialistico delle authority settoriali di regolazione: politiche di tutela della concorrenza e politiche di regolazione divengono, così strumenti complementari per assicurare un efficiente funzionamento dei mercati85.
altri possibili fallimenti del mercato, quali, ad esempio, la possibile incompletezza derivante da discontinuità geografica o temporale dell’offerta di beni e servizi pubblici essenziali. Si tratta di casi “a mano invisibile de- bole”, non in grado di rendere coerente il perseguimento dei tradizionali obiettivi privatistici, quali la remune- razione del capitale investito, con la massimizzazione del benessere sociale. Dal punto di vista dell’equità l’obiettivo da perseguire consiste prevalentemente nell’evitare ingiuste discriminazioni tra gli utenti, in relazio- ne ad un servizio ritenuto essenziale, basate su diversità nelle caratteristiche dei consumatori non ritenute rile- vanti sulla base delle concezioni di giustizia distributiva accolte in una determinata società. Tali differenze di trattamento possono consistere in discriminazioni di prezzo e di qualità nell’accesso al servizio.
84 Per un approfondimento dell’argomento si vedano BULCKAEN F.,CAMBINI C. (2000), op. cit.
85 In particolare, è indispensabile un’attenta regolazione che supervisioni le relazioni che si instaurano tra
proprietario monopolista dell’essential facility, soggetti concorrenti che si connettono alla rete e utilizzatori fina- li. Questa attività di regolazione è necessariamente complessa, di natura intrusiva e con un alto contenuto tec-
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Peraltro la regolazione dei servizi di interesse economico generale appare necessaria fino a quando il mercato concorrenziale non funzionerà effettivamente come regolatore dei rapporti tra imprese e come limitatore del potere delle imprese che vi operano. La presenza, nelle fasi iniziali di trasformazione del settore dei servizi di pubblica utilità, di operatori con un rilevante potere di mercato rende non solo necessaria la regolazione ma la rende altresì asimmetrica, per compensare il potere di mercato dell’impresa ex monopolista ed agevolare l’ingresso di nuovi concorrenti.