L’energia, in tutte le sue forme, costituisce un elemento fondamentale per il sistema produttivo e dell’Europa e per le esigenze degli utenti che vivono all’interno dei sui confini.
67 Lo sviluppo di una struttura efficace per l’elettricità è anche sostenuto, a livello europeo, dagli orienta-
menti sulle reti transeuropee di energia (TEN-E).
68 Cfr. COMMISSIONE EUROPEA (2007), Piano di interconnessione prioritario, COM(2006) 846 definitivo,
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Purtroppo, però, diventa di giorno in giorno un fattore sempre più scarso. L’Unione Europea ha pertanto avvertito l’esigenza di affrontare le problematiche energetiche sia sot- to il profilo della sostenibilità e delle emissioni dei gas serra, sia dal punto di vista della sicu- rezza dell’approvvigionamento e della dipendenza dalle importazioni, senza dimenticare la competitività e la realizzazione effettiva del mercato interno dell’energia.
Attraverso la definizione di una nuova politica energetica di respiro comunitario, l’Unione Europea ha ripreso, quindi, il cammino intrapreso all’epoca della propria fonda- zione – precisamente nel 1952 con il trattato che ha istituito la CECA (Comunità europea del carbone e dell’acciaio) e, successivamente, nel 1957 con il trattato EURATOM – in quanto, oggi come allora, gli Stati membri dell’Unione Europea hanno avvertito l’esigenza di adottare un approccio comune nel settore dell’energia. Sicuramente oggigiorno i mercati energetici e le considerazioni geopolitiche sono notevolmente cambiati, ma l’esigenza di un’azione comunitaria è più pressante che mai. D’altra parte, la definizione di una strategia d’azione europea in campo energetico è oramai ineluttabile, anche perché, in caso contra- rio, gli obiettivi dell’Unione Europea in altre aree, tra cui la Strategia di Lisbona e gli Obiet- tivi di sviluppo del millennio, sarebbero più difficili da conseguire.
Il primo passo compiuto in questa direzione è l’adozione del Libro verde per una strategia europea per un’energia sostenibile, competitiva e sicura – già richiamato precedentemente – che si inserisce nel quadro delle risposte coerenti, necessariamente europee e non più nazionali, che l’Unione Europea tenta di dare alle molte sfide del prossimo futuro in campo energeti- co, e individua gli assi della nuova politica energetica europea. Successivamente la Commis- sione Europea ha presentato il nuovo programma della politica energetica dell’Unione Eu- ropea nella sua recente Comunicazione al Parlamento e al Consiglio Europei, il quale iden- tifica sei aree prioritarie di intervento per far fronte ai cambiamenti climatici, all’aumento della dipendenza europea dalle importazioni di energia, alla concentrazione delle riserve in pochi paesi, ai prezzi crescenti e al bisogno di ingenti investimenti69. Le aree d’intervento individuate dall’Unione Europea sono dunque riassumibili nelle seguenti azioni:
• completamento del mercato unico dell’energia elettrica e del gas naturale così da assi- curare crescita economica ed occupazione in Europa;
• tutela della sicurezza degli approvvigionamenti e promozione della solidarietà tra gli Stati membri;
• orientamento della politica energetica europea verso un mix di fonti di energia più so- stenibile, efficiente e diversificato;
• definizione di un approccio integrato per affrontare i cambiamenti climatici;
• promozione dell’innovazione mediante la definizione di un piano strategico europeo per le tecnologie energetiche;
• definizione di una politica energetica estera coerente tra gli Stati membri dell’Unione Europea.
69 Cfr. COMMISSIONE EUROPEA (2007), Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo e al
Consiglio Europeo, Una politica energetica per l’Europa, COM(2007) 1 definitivo, Commission Staff Working Pa- per, Bruxelles.
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Per quanto riguarda, in particolare, l’obiettivo del completamento del mercato interno, la Commissione Europea propone di creare un’unica rete europea e un unico codice di acces- so comune, nonché di istituire un’Autorità di regolazione europea che disciplini le questioni transfrontaliere. Sottolinea, inoltre, l’esigenza di una politica più incisiva di investimento sulle interconnessioni, di una piena attuazione delle direttive europee in materia di unbun- dling e di rilancio della competitività dell’industria europea con particolare attenzione a quel- la ad alta intensità energetica. Su quest’ultimo punto, un ruolo importante sarà giocato dal Gruppo di lavoro di alto livello sulla competitività, l’energia e l’ambiente, appositamente costituito nel febbraio 200670.
In tema di mercato unico dell’energia e di sicurezza degli approvvigionamenti dienergia elettrica e gas naturale, la Commissione Europea propone, oltre all’istituzione di un Osserva- torio sulle forniture energetiche, il raggiungimento di un miglior coordinamento fra gli operatori di rete in supporto all’azione dei regolatori e della Commissione stessa. D’altra parte, le proposte mirate a creare un mix energetico più sostenibile, efficiente e diversificato passano attraverso la definizione di un quadro europeo di riferimento entro cui dovrebbero collo- carsi le scelte di politica energetica nazionale degli Stati membri. Tutte le suddette misure sono essenziali affinché in Europa venga creato un volume sufficiente di nuove capacità di produzione di energia.
Inoltre, la Commissione Europea, nel prossimo futuro, presterà particolare attenzione ai diritti dei consumatori e all’energia intesa come servizio pubblico. Verrà, infatti, varata una Carta degli utenti dell’energia che includerà misure volte a far fronte alla cosiddetta “fuel poverty” (povertà in relazione al consumo di energia), informazioni sui fornitori disponibili e sulle opzioni di approvvigionamento, azioni per ridurre le formalità burocratiche in caso di cambiamento del fornitore di energia e per proteggere i cittadini da pratiche di vendita scorrette. La carta favorirà, in particolare, l’istituzione di sistemi di aiuti per i cittadini più vulnerabili all’aumento dei prezzi dell’energia e migliorerà l’informazione di cui dispongono i consumatori riguardo ai vari fornitori e alle diverse possibilità di approvvigionamento esistenti.
D’altra parte, la nuova politica energetica insiste sull’importanza di meccanismi che ga- rantiscano la solidarietà tra Stati membri e sulla diversificazione delle fonti di approvvigio- namento e delle vie di trasporto. L’Unione Europea dovrà pertanto potenziare i meccani- smi che regolano le scorte strategiche di petrolio e aumentare le possibilità, già esaminate, di rafforzare la sicurezza delle forniture di gas naturale. Sarebbe anche opportuno garantire una maggiore sicurezza dell’approvvigionamento di elettricità.
In quest’ottica, la Commissione Europea, nel 2007, ha abbandonato la sua tradizionale neutralità energetica dichiarando di privilegiare il ritorno all’energia nucleare, non solo a
70 Infatti, a livello comunitario è stato istituito un mercato interno dell’energia nell’intento di offrire una
vera scelta ai consumatori, a prezzi equi e competitivi. Tuttavia, come viene ripetutamente messo in evidenza dalla comunicazione sulle prospettive del mercato interno dell’energia e dall’inchiesta sullo stato della concor- renza nei settori del gas e dell’elettricità, vi sono ancora ostacoli che impediscono all’economia e ai consuma- tori europei di beneficiare di tutti i vantaggi legati alla liberalizzazione dei mercati del gas e dell’elettricità. Ga- rantire l’esistenza effettiva del mercato interno dell’energia rimane dunque ancora un obiettivo imperativo.
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causa dell’aumento dei prezzi delle fonti fossili ma anche in vista del raggiungimento degli obiettivi di Kyoto71.
D’altro canto, la strategia volta a contenere i cambiamenti climatici include l’impegno dell’Unione Europea alla riduzione di almeno il 20% le proprie emissioni interne di gas ser- ra entro il 2020, oltre la volontà di siglare un accordo internazionale affinché i paesi indu- strializzati s’impegnino ad abbattere del 30% le emissioni di gas alla stessa data72. La ridu-
zione delle emissioni di gas serra comporta anche un minor consumo di energia73 e un
71 Il protocollo di Kyoto è un trattato internazionale in materia ambientale riguardante il riscaldamento
globale sottoscritto nella città giapponese di Kyoto l’11 dicembre 1997 da più di 160 paesi in occasione della terza Conference of the Parties (COP-3) della Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC). Con il Protocollo di Kyoto, che costituisce il primo caso concreto di applicazione di un modello internazionale sulla regolamentazione dello sviluppo sostenibile, i paesi industrializzati si impegnarono a ri- durre entro il 2012 le emissioni di elementi inquinanti (biossido di carbonio ed altri cinque gas serra, ovvero metano, ossido di diazoto, idrofluorocarburi, perfluorocarburi ed esafluoruro di zolfo) in una misura non in- feriore al 5% rispetto alle emissioni registrate nel 1990. Il protocollo di Kyoto prevede inoltre il ricorso a meccanismi di mercato, i cosiddetti Meccanismi Flessibili per l’acquisizione di crediti di emissioni. L’obiettivo dei Meccanismi Flessibili è di ridurre le emissioni al costo minimo possibile, o, in altri termini, a massimizzare le riduzioni ottenibili a parità di investimento. I principali meccanismi di mercato flessibili previsti dal proto- collo di Kyoto per acquisire crediti di emissioni sono i seguenti:
− Clean Development Mechanism (CDM) o meccanismo di sviluppo pulito: consente ai paesi industrializzati e ad economia in transizione di realizzare progetti nei paesi in via di sviluppo, che producano benefici ambientali in termini di riduzione delle emissioni di gas-serra e di sviluppo economico e sociale dei Paesi ospiti e nello stesso tempo generino crediti di emissione (CER) per i Paesi che promuovono gli interventi;
− Joint Implementation (JI) o attuazione congiunta di meccanismi basati su progetti: consente ai paesi industrializ- zati e ad economia in transizione di realizzare progetti per la riduzione delle emissioni di gas serra in un altro paese dello stesso gruppo e di utilizzare i crediti derivanti, congiuntamente con il paese ospi- te;
− Emissions Trading (ET) o commercio dei diritti di emissione: consente lo scambio di crediti di emissione tra paesi industrializzati e ad economia in transizione; un paese che abbia conseguito una diminuzione delle proprie emissioni di gas serra superiore al proprio obiettivo può così cedere (ricorrendo all’ET) tali “crediti” a un paese che, al contrario, non sia stato in grado di rispettare i propri impegni di ridu- zione delle emissioni di gas serra.
La sottoscrizione iniziale dei paesi era un atto puramente formale. Soltanto la successiva ratifica dell’accor- do da parte dei parlamenti nazionali formalizzava l’impegno del paese a ridurre le emissioni. Dal protocollo di Kyoto erano esclusi i paesi in via di sviluppo per evitare di frapporre ulteriori barriere alla loro crescita eco- nomica. Un punto molto dibattuto e che trova ancora oggi il disaccordo degli Stati Uniti soprattutto per l’esclusione dagli impegni dei grandi paesi emergenti dell’Asia, India e Cina. Sulla base degli accordi del 1997 il Protocollo entra in vigore il 90° giorno dopo la ratifica del 55° paese tra i 194 sottoscrittori originari purché questi, complessivamente, coprano almeno il 55% delle emissioni globali di gas serra. L’assenza degli Usa e della Russia hanno penalizzato per molti anni il lancio operativo dell'accordo, rimasto a lungo tempo “sospe- so”. Nel 2002 avevano ratificato l’atto già 55 paesi senza però coprire il 55% della produzione globale di e- missioni di gas serra. Solo dopo la ratifica della Russia nel settembre 2004 si è superato finalmente il limite minimo previsto del 55% e data operatività al Protocollo. Il trattato è quindi entrato formalmente in vigore il 16 febbraio 2005, dopo la ratifica della Russia. Restano, in ogni caso, ancora fuori paesi come Australia e Stati Uniti, rei di non aver ratificato l’accordo per paura di danneggiare il proprio sistema industriale. Sul tema si vedano, tra gli altri, IACOMELLI A. (2007), Oltre Kyoto - Cambiamenti climatici e nuovi modelli energetici, Muzzio Edi- tore, Montereggio, Mulazzo (MS); CARLI M., CARPANI G., CECCHETTI M.,GROPPI T. e SINISCALCHI A. (2008), Governance ambientale e politiche governative. L’attuazione del protocollo di Kyoto, Il Mulino, Milano; PIANI G. (2008), Il protocollo di Kyoto. Adempimento e sviluppi futuri, Zanichelli, Bologna.
72 Si tenga presente che, in Europa, l’energia è responsabile di circa l’80% delle emissioni di gas serra. 73 L’obiettivo che l’Unione Europea si è fissata nell’ambito del piano d’azione per l’efficienza energetica
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maggiore ricorso a fonti di energia pulite74. Anche le tecnologie energetiche possono svol- gere un ruolo di primo piano per abbinare competitività e sostenibilità, garantendo, allo stesso tempo, una maggiore sicurezza dell’approvvigionamento75. L’Unione Europea deve,
pertanto, sviluppare le tecnologie ad alta efficienza energetica che già esistono, ma anche tecnologie nuove, in particolare quelle a favore dell’efficienza energetica e delle energie rin- novabili, in cui l’Unione Europea è leader a livello mondiale.
È da segnalare, infine, l’esigenza di avviare una politica energetica estera coerente, che passi attraverso il coordinamento delle diverse azioni nei confronti delle aree limitrofe all’Unione Europea per promuovere l’integrazione progressiva dei mercati (Maghreb, Ma- shreq, Sud-Est Europa, Turchia, Ucraina, Norvegia e Russia), nonché l’identificazione delle priorità nella costruzione di nuovi assi infrastrutturali.
In conclusione, il completamento del mercato unico dell’energia elettrica e del gas natu- rale costituisce uno dei pilastri fondanti della nuova politica energetica europea e non può prescindere da essa. Pertanto, tutte le misure dell’Unione Europea, poste in essere al fine di creare un mercato interno dell’energia, debbono essere inquadrate in una duplice prospetti- va: da un lato nell’ottica della creazione di un unico mercato di scambio di merci, persone, servizi e capitali; dall’altro nella prospettiva dello sviluppo di una politica energetica di ma- trice europea.