Nel settore energetico l’obiettivo di base dell’Unione Europea – nella sua azione legisla- trice – è creare un mercato unico europeo per l’elettricità e per il gas naturale, che garanti- sca la libera concorrenza e la sicurezza dell’approvvigionamento. Infatti, il Trattato di Maa- stricht del 1992 definisce il mercato interno «uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicu- rata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali», e sicuramente questa de- finizione comprende l’energia in tutte le sue forme8.
Tuttavia, l’Unione Europea è ben consapevole che l’integrazione dei sistemi energetici europei in un mercato interno dell’energia elettrica e del gas naturale rappresenta un pro- cesso lungo che non può essere esaurito in tempi brevi, questo perché ogni mercato è nato e si è strutturato su base nazionale ed ha quindi una storia ed una configurazione spesso molto diversa rispetto agli altri. Inoltre, lo sviluppo di un mercato unico a livello europeo implica il potenziamento delle infrastrutture di connessione e quindi una serie di investi- menti che vanno valutati in ottiche di medio-lungo termine.
Il primo passo rilevante verso la creazione di un mercato interno dell’energia elettrica e del gas naturale è costituito dall’adozione delle direttive 96/92/CE e 98/30/CE, relative rispettivamente al mercato interno dell’energia elettrica e alla liberalizzazione del settore del gas naturale, da parte del Parlamento e del Consiglio dell’Unione Europea. Le suddette di- rettive, sostanzialmente simili nella struttura, si prefiggevano l’obiettivo di garantire il pieno sviluppo della concorrenza nelle fasi della generazione, dell’importazione e della vendita di energia elettrica e di gas naturale, ponendo contemporaneamente in essere strumenti nor- mativi nelle fasi monopolistiche della filiera (trasmissione e distribuzione) al fine di preveni- re un utilizzo distorsivo delle stesse che potesse danneggiare la competizione nei mercati a monte e a valle.
Le principali novità normative introdotte nel settore dell’energia elettrica e del gas natu- rale da queste prime direttive europee sono la completa liberalizzazione della produzione e delle
7 Ogni network nazionale, infatti, si è storicamente sviluppato secondo esigenze specifiche, diverse da na-
zione a nazione, e questo, oggi, comporta rilevanti problemi di interconnessione ed armonizzazione tecnica delle reti, cioè dei veri e propri colli di bottiglia.
8 La Corte di Giustizia della Comunità Europea ha infatti affermato, con la sentenza del 27 aprile 1994,
che «l’energia elettrica costituisce una merce ai sensi dell’art. 30 del Trattato». Resta peraltro immutata la condizione di servizio pubblico delle prestazioni delle imprese di questo settore, per cui vengono posti in risalto i principi comunitari riguardanti la prestazione di tali servizi.
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importazioni; l’unbundling, quantomeno contabile della filiera produttiva9; l’obbligo del TPA (Third Party Access) nelle reti di trasmissione e di distribuzione, attraverso tariffe regolamen- tate o negoziate, ma comunque trasparenti, eque e non discriminatorie10; e la liberalizzazione
graduale della domanda11.
L’esperienza nell’attuazione delle direttive europee 96/92/CE e 98/30/CE ha dimostra- to che il mercato interno dell’energia può produrre vantaggi in termini di maggiore efficien- za, riduzioni dei prezzi, livelli più elevati di servizio e maggiore competitività. Tuttavia, nella prima fase di implementazione, obiettivi politici, economici e sociali di carattere nazionale hanno spesso prevalso su quelli di introduzione della concorrenza, con il risultato di gene- rare nei diversi paesi apprezzabili differenze negli assetti regolatori, che rischiano di creare importanti asimmetrie nei processi di liberalizzazione nazionali e rallentare la creazione del mercato unico.
Questi fenomeni, evidenziati nel secondo rapporto della Commissione Europea sullo stato di implementazione delle direttive energetiche nei paesi europei12, hanno ribadito la
9 L’unbundling è finalizzato alla creazione delle condizioni che favoriscano l’apertura dei mercati alla con-
correnza in un contesto competitivo che assicuri parità di condizioni a tutti i competitors. Più in particolare l’unbundling mira a separe le attività commerciali da quelle di gestione delle infrastrutture; a garantire alle im- prese commerciali condizioni paritetiche nell’utilizzo delle risorse strutturali; e, infine, a garantire che il gesto- re delle infrastrutture operi in condizioni di indipendenza, neutralità e tereziarità e che persegua unicamente la corretta gestione di un pubblico servizio. Si sottolinea, inoltre, che esistono diversi tipi di unbundling che pos- sono essere adottati al fine di garantire la trasparenza della gestione e la massima neutralità dei segmenti di business regolati (tra i quali rientra, ad esempio, il trasporto di energia elettrica), ognuno dei quali risponde ad obiettivi diversi. Le tipologie di unbundling previste dall’Unione Europea sono quattro: la separazione societaria o legale delle varie attività, la separazione funzionale, la separazione contabile, e la separazione proprietaria delle varie attività che concorrono all’offerta del servizio. La separazione legale rappresenta il prerequisito di in- dipendenza del gestore del sistema di trasmissione, che deve essere una persona giuridica distinta dalle altre società del gruppo verticalmente integrato. La separazione funzionale, definita dalla direttiva 2003/54/CE come «autonomia e indipendenza del potere decisionale» costituisce la base della reale indipendenza e terzietà nella gestione delle infrastrutture in termini di autonomia decisionale e organizzativa del gestore di rete. La separa- zioen contabile è la diretta conseguenza della separazione funzionale, e presuppone la predisposizione di un flusso informativo separato per singole attività svolte dalle società del gruppo verticalmente integrato al fine di evitare il sovvenzionamento incrociato e consentire una più consapevole regolazione tariffaria da parte del- le Autorità di regolazione. Infine, la separazione proprietaria, che rappresenta la scelta più radicale di indipenden- za del gestore di rete, è stata solo auspicata da parte dell’Unione Europea come prevedibile sviluppo futuro della regolazione. Cfr. AEEG (2007), Delibera n. 11 sugli obblighi di separazione amministrativa e contabile (unbun- dling) per le imprese operanti nei settori dell’energia elettrica e del gas; Relazione tecnica relativa alla delibera n.11 del 18 genna- io 2007 ed allegati, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per l’Informazione e l’Editoria, Roma; si veda inoltre la Direttiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio Europeo del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica. G.U.C.E. n. L 176 del 15/07/2003
10 In questo modo, si permette a chi agisce nella produzione e nella commercializzazione, all’ingrosso o al
dettaglio, dell’energia, di utilizzare liberamente ed equamente la rete che, ovviamente, costituisce il vincolo fisico di questi mercati. Probabilmente si tratta del principio più importante delle direttive suddette, prima del- la liberalizzazione, infatti, il possesso della rete da parte delle società verticalmente integrate ne impediva l’accesso a terzi, bloccando di fatto lo sviluppo di qualsiasi tipo di competizione, anche qualora ve ne fossero state le condizioni.
11 I clienti vengono progressivamente resi “idonei” a selezionare il proprio fornitore. La liberalizzazione è
stata imposta in maniera graduale sia al fine di garantire una maggiore protezione per i consumatori finali nel- le fasi iniziali di liberalizzazione, in cui il mercato è ancora imperfetto, sia perché mancano molte infrastruttu- re (soprattutto strumenti di misura del consumo di energia elettrica al dettaglio) coerenti con le necessità di commercializzazione in un ambiente liberalizzato.
12 Il rapporto mostra lo stato effettivo dell’attuazione della liberalizzazione dei settori energetici, e pur re-
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necessità, già emersa nella riunione del Consiglio Europeo di Lisbona del 200013, di intro- durre nuove norme, volte a rimuovere gli ostacoli al completamento del mercato interno dell’energia14. Occorre, infatti, adottare misure concrete per garantire la parità di condizioni
dal lato dell’offerta al fine di ridurre il rischio di posizioni dominanti nel mercato e di com- portamenti predatori; la protezione dei piccoli consumatori, anche attraverso l’accresci- mento del loro potere negoziale nei confronti di chi offre il servizio; l’accesso alla rete sen- za discriminazioni, trasparente e a prezzi proporzionati ai costi sostenuti; la definizione di tariffe di trasmissione e di distribuzione trasparenti (soggette a pubblicazione) e non di- scriminatorie; l’apertura completa del mercato dal lato della domanda e le relative condizio- ni di reciprocità; la promozione degli investimenti per nuove infrastrutture e a vantaggio della sicurezza del sistema e degli approvvigionamenti; e, infine, la creazione obbligatoria di Autorità di regolazione indipendenti dall’industria di settore15.
Le nuove direttive europee relative al mercato interno dell’energia, rispettivamente la 2003/54/CE e la 2003/55/CE, adottate dal Parlamento e dal Consiglio dell’Unione Euro- pea il 26 giugno 2003 – che abrogano le corrispondenti direttive 96/92/CE e 98/30/CE – rispondono a queste esigenze con l’introduzione di nuove regole volte a sanare le principali lacune emerse nella prima fase della liberalizzazione e completare l’apertura del mercato alla concorrenza, affinché «ogni consumatore possa scegliere liberamente il proprio fornitore e ogni fornitore possa offrire liberamente i propri servizi ai clienti». Sempre in data 26 giugno 2003, l’Unione Euro- pea ha emanato il nuovo regolamento 2003/1228/CE, relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica16, che, insieme alle due nuove di-
rettive, segna il passaggio verso la seconda fase del processo di liberalizzazione e integra-
dalle direttive, evidenzia considerevoli differenze, asimmetrie e disomogeneità nei sistemi di regolazione dei diversi Stati membri all’indomani della liberalizzazione. Cfr. COMMISSIONE EUROPEA (2002), Second bench- marking report on the implementation of the internal electricity and gas market, Commission Staff Working Paper, Bruxelles.
13 Nella sessione straordinaria del Consiglio Europeo, tenutasi a Lisbona il 23 e 24 marzo 2000, l’Unione
Europea si è prefissata l’obiettivo di «diventare l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, in grado di realizzare una crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro ed una maggiore coesione sociale». Il raggiungimento di questo obiettivo strategico richiede, tra l’altro, il completamento del mercato interno in ta- luni settori quali gas, energia elettrica, acqua, servizi postali e trasporti.
14 I principali nodi della regolazione europea, che hanno un impatto maggiore sulla distorsione della con-
correnza nel mercato, rilevati dal rapporto della Commissione, sono in sintesi: asimmetrie nel grado di apertura effettiva dei mercati, che determinano differenze nella libertà di scelta dei consumatori idonei nei diversi paesi e alterano le posizioni competitive delle imprese energetiche; disparità nei regimi tariffari di accesso alle reti elettriche, che, insieme ad un livello di separazione delle attività inadeguato, rendono i mercati poco trasparenti e creano barrie- re all’entrata; tariffe di trasmissione del gas naturale che non riflettono la struttura dei costi e che, di conseguenza, creano ampie disparità nei regimi di accesso ai diversi mercati, barriere alla concorrenza e sussidi incrociati; mercati all’ingrosso dell’elettricità ancora dominati dalle poche società di generazione già esistenti, che impediscono l’ingresso a nuovi entranti; concentrazione della produzione e dell’importazione del gas naturale; lento sviluppo di luoghi di scambio fisici e virtuali (hub); insufficienza delle infrastrutture di interconnessione tra i paesi membri e metodi insoddisfacenti di gestione delle congestioni ed allocazione della capacità scarsa.
15 Cfr. Direttiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio Europeo del 26 giugno 2003, relati-
va a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica. G.U.C.E. n. L 176 del 15/07/2003; Direttiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio Europeo del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale. G.U.C.E. n. L 176 del 15/07/2003.
16 Cfr. Regolamento 2003/1228/CE del Parlamento Europeo e Consiglio Europeo del 26 giugno 2003, rela-
tivo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica. G.U.C.E. n. L 176 del 15/07/2003.
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zione del mercato europeo dell’energia elettrica e del gas naturale. È importante segnalare, inoltre, che il processo di redazione dei nuovi provvedimenti è stato lungo e laborioso, ed ha visto come protagonisti tutti gli attori del mercato europeo dell’energia. In particolare, le indicazioni derivanti dalle conclusioni dei due Forum consultativi di Firenze e di Madrid, relativi al mercato dell’elettricità e del gas, hanno dato un aiuto importante al processo deci- sionale delle istituzioni comunitarie17.
Le nuove direttive per l’apertura dei mercati dell’energia elettrica e del gas naturale si i- spirano al principio di sussidiarietà: la loro funzione consiste nel determinare il quadro dei principi generali, demandando agli Stati membri le decisioni sulle modalità di applicazione. Le suddette direttive, inoltre, pur essendo ispirate alla liberalizzazione dell’attività e all’introduzione di un regime di concorrenza, prevedono una serie di vincoli giustificati dal- la particolare importanza strategica rivestita dalle attività energetiche, sintetizzata dalla pos- sibilità attribuita ai paesi membri di imporre alle imprese esercenti obblighi di servizio pub- blico in merito a problematiche di sicurezza dell’approvvigionamento, di regolarità, qualità e prezzo delle forniture, nonché di tutela ambientale, compresa l’efficienza energetica e la protezione del clima. Il fine ultimo delle nuove norme resta, comunque, quello di instaurare un mercato interno dell’energia elettrica e del gas naturale in regime di libera concorrenza, così da aumentare l’efficienza della produzione, della trasmissione e della distribuzione, raf- forzando al contempo la sicurezza degli approvvigionamenti e la competitività complessiva dell’economia europea, nel rispetto dell’ambiente.
Consideriamo allora i principali elementi di novità delle nuove direttive. Innanzitutto, viene imposta la separazione, quantomeno societaria, per i gestori delle reti, sia di trasmissione che di di- stribuzione. Infatti, per garantire un accesso alla rete efficiente e non discriminatorio, è op- portuno che, in caso di imprese integrate verticalmente, i sistemi di distribuzione e trasmis- sione siano gestiti tramite entità giuridicamente separate. In tal caso è anche opportuno che i gestori del sistema di trasmissione abbiano effettivi poteri decisionali per quanto riguarda i mezzi necessari per mantenere, gestire e sviluppare reti18. Molti Stati membri hanno finora
adottato forme di separazione più morbide, soprattutto nella distribuzione elettrica e nell’industria del gas, e saranno, quindi, costretti a modificare la propria normativa.
Viene imposto l’obbligo di istituire uno o più organismi nazionali di regolazione, indipendenti dagli interessi dell’industria elettrica e del gas naturale (ma non necessariamente dalle autori-
17 I Forum europei della regolazione dei settori dell’energia elettrica e del gas sono stati istituiti su iniziati-
va della Commissione Europea (rispettivamente nel 1998 e nel 1999), a valle dell’approvazione delle direttive europee 96/92/CE e 98/30/CE di liberalizzazione dei mercati energetici, per favorire il dialogo fra i principa- li soggetti chiamati alla realizzazione di un effettivo mercato interno dell’energia. Obiettivo dei Forum è il conseguimento di accordi per l’applicazione concreta delle direttive, con particolare riguardo ai temi inerenti le barriere alla concorrenza di rilevanza transnazionale: durante il loro svolgimento la regolazione è analizzata e messa a punto attraverso il consenso delle parti interessate (governi, Commissione Europea, regolatori, ge- stori delle reti e delle altre infrastrutture, gestori dei mercati, produttori, trader, consumatori).
18 Si tenga presente che devono essere istituite strutture di gestione indipendenti, tra i gestori del sistema
di trasmissione e del sistema di distribuzione e le società di generazione di energia elettrica e di approvvigio- namento del gas naturale, al fine di garantire l’indipendenza dei gestori del sistema di distribuzione e del si- stema di trasmissione. Inoltre, i gestori delle reti dovranno acquisire le risorse necessarie alla gestione del ser- vizio (servizi di sistema, bilanciamento, riserva di capacità) attraverso strumenti competitivi, quando i mercati saranno sufficientemente liquidi per permetterne l’avvio senza un eccessivo aggravio dei costi.
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tà di governo)19. Tali organismi saranno responsabili dell’efficace funzionamento dei merca- ti nazionali dell’energia, almeno per quanto riguarda il livello di concorrenza interno, le re- gole di gestione ed assegnazione della capacità di interconnessione, e quelle delle conge- stioni20. La Commissione Europea (in data 11 novembre 2003) ha adottato, inoltre, la Deci-
sione 2003/796/CE che istituisce il Gruppo dei regolatori europei per il gas e l’elettricità (European Regulators Group for Electricity and Gas, ERGEG), come inizialmente previsto dalle due direttive per l’energia elettrica e il gas, con l’obiettivo di incoraggiare e coordinare la cooperazione con le Autorità nazionali di regolazione dei paesi membri dell’Unione21.
Inoltre l’accesso di terzi alle reti avverrà per mezzo di tariffe di trasmissione e distribuzione basate su tariffe pubblicate. In sostanza, viene eliminato il meccanismo di negoziazione del- le tariffe tra le parti, in vigore in Germania per quanto riguarda il settore elettrico e in diver- si paesi per quanto riguarda il settore del gas naturale, poiché viene visto da molti come uno dei principali ostacoli ad una reale apertura dei mercati22.
In virtù dell’unbundling, alle imprese che operano nel mercato interno dell’energia viene richiesta anche la separazione della contabilità, infatti esse debbono tenere conti separati per ciascuna attività di trasmissione e distribuzione, come sarebbero tenute a fare se le attività in questione fossero svolte da imprese separate, al fine di evitare discriminazioni, trasferi- menti incrociati di risorse tra settori e distorsioni della concorrenza.
Sono poi definite scadenze precise per quanto riguarda i successivi passi per la liberaliz- zazione della domanda. Sia per il settore elettrico che per il settore gas, tutta la clientela non domestica è diventata idonea dal gennaio 2004, mentre l’apertura completa della domanda è avvenuta il 1° luglio 2007. Nell’arco di pochi anni è stata, quindi, creata la più grande area di libero scambio di energia elettrica e gas naturale al mondo, costringendo molti paesi (so- prattutto per l’industria del gas naturale), ad adeguare la propria normativa interna alle sca- denze fissate in sede comunitaria.
19 Si noti che in Germania non erano presenti autorità di regolazione nazionali né del settore elettrico né
del settore del gas naturale. Inoltre, in Olanda, Lettonia e Slovenia non erano state istituite autorità di regola- zione nel settore del gas al momento dell’entrata in vigore delle nuove direttive.
20 A tal fine, le autorità di regolazione nazionali avranno il compito di fissare, approvare o proporre i me-
todi per calcolare o stabilire le condizioni di accesso alle reti nazionali, ivi incluse le tariffe di trasmissione e distribuzione, e le condizioni di fornitura dei servizi di bilanciamento.
21 L’ERGEG è un organismo indipendente, composto dai Presidenti o Direttori delle Autorità di regola-
zione, con funzioni consultive della Commissione Europea nelle materie relative all’apertura dei mercati dell’energia elettrica e del gas naturale. Ha il compito di promuovere il coordinamento e la collaborazione tra le Autorità nazionali, e tra queste e la Commissione Europea, in modo da realizzare un armonico mercato u- nico dell’energia, attraverso un’applicazione coordinata e coerente delle direttive 2003/54/CE e 2003/55/CE, oltre che del regolamento 2003/1228/CE.
22 Sono, comunque, fatte salve alcune eccezioni al principio del libero accesso delle reti a terzi. Infatti, so-
no ammesse eventuali deroghe, stabilite a livello nazionale e previa autorizzazione da parte dell’Unione Euro- pea, relative alla riserva di capacità in caso di costruzione di nuove infrastrutture da parte di privati (nuovo articolo 22 della direttiva sul settore elettrico relativo alle linee dirette) e sono fatti salvi gli attuali contratti take-or-pay di importazione di gas naturale (nuovo articolo 27 della direttiva sul gas naturale). Inoltre, sono previste ulteriori deroghe a talune disposizioni della direttiva sul mercato del gas per gli Stati membri aventi caratteristiche tali da essere considerati mercati emergenti e per gli Stati membri per i quali l’attuazione delle direttive provochi seri problemi in una zona geograficamente circoscritta, in particolare per quanto riguarda lo sviluppo dell’infrastruttura di trasporto, ossia per i mercati isolati.
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Le nuove direttive impongono anche ulteriori obblighi specifici agli Stati che sono entra- ti nell’Unione Europea solo di recente23. La Commissione Europea, tuttavia, è disposta ad ammettere deroghe in casi eccezionali opportunamente documentati. Ciò viene sancito in maniera esplicita anche per gli Stati già membri alla data di emanazione delle nuove diretti- ve, almeno nel caso della direttiva del gas naturale: quei paesi che non sono direttamente connessi al sistema di un altro Stato membro e che hanno un unico fornitore esterno di gas naturale (dove per unico fornitore si intende un’impresa fornitrice di nazionalità diversa da quella dello Stato, che abbia una quota di mercato superiore al 75%) possono derogare ai principi dell’accesso di terzi e all’abbassamento delle soglie di domanda.
Infine, per la costruzione di nuova capacità produttiva, viene favorito il principio dell’autoriz- zazione, mentre il principio della gara, finora poco usato nei paesi dell’Unione Europea, viene relegato a situazioni di scarsità di capacità, oppure per favorire la costruzione di capa- cità da fonte rinnovabile. La Commissione Europea si impegna, inoltre, a pubblicare an-