Il processo di liberalizzazione del mercato dell’elettricità e del gas è cominciato alla fine del secolo scorso; durante questo periodo molti cittadini europei hanno potuto beneficiare di una maggiore scelta e più concorrenza, con una migliore qualità del servizio e della sicu- rezza. L’Unione Europea, con l’adozione delle seconde direttive sul gas e sull’elettricità, ha
53 Sull’argomento si veda il Libro Verde “Una strategia europea per un’energia sostenibile, competitiva e sicura”,
COM(2006) 105, dell’8 marzo 2006.
54 Nelle sue Conclusioni (7775/06 CONCIL 1), il Consiglio ha ribadito innanzitutto l’esigenza di avviare
una politica estera europea coordinata, in particolare sul dialogo con le aree geograficamente limitrofe all’Unione Europea, con l’intento di promuovere, sulla falsariga del Trattato per la Comunità energetica del Sud-Est Europa, un quadro di regolazione e un modello di liberalizzazione uniformi.
55 Cfr. Direttiva 2004/67/CE, del Parlamento Europeo e del Consiglio Europeo del 26 aprile 2004, con-
cernente misure per la sicurezza dell’approvvigionamento nel settore del gas naturale. G.U.C.E. n. L 127 del 29/04/2004.
56 Nello specifico la direttiva 2004/67/CE ha istituito obblighi generali di monitoraggio per gli Stati
membri, inoltre ha istituito il gruppo di coordinamento europeo del gas naturale, infine ha definito un mecca- nismo comunitario in caso di interruzione dell’approvvigionamento di gas. Poiché tale direttiva è stata recepi- ta solo di recente dagli Stati membri, la Commissione Europea invierà un rapporto sullo stato di attuazione della suddetta direttiva entro il 19 maggio 2008, secondo l’art. 10 della stessa direttiva.
57 Cfr. Direttiva 2005/89/CE, del Parlamento Europeo e del Consiglio Europeo del 18 gennaio 2005, con-
cernente misure per la sicurezza dell’approvvigionamento nel settore dell’elettricità e per gli investimenti nelle infrastrutture. G.U.C.E. n. L 33 del 4/02/2006.
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compiuto un ulteriore passo verso il mercato unico dell’energia elettrica e del gas naturale. Tuttavia, dalla valutazione della Commissione Europea e delle autorità europee di regola- zione per l’energia, è emerso che il processo di sviluppo di un mercato veramente concor- renziale è ben lungi dall’essere concluso. In pratica, troppi cittadini e imprese europee non hanno ancora una vera possibilità di scegliere il proprio fornitore di energia elettrica e di gas naturale58.
Innanzitutto, gli Stati membri e le autorità nazionali di regolazione debbono attivarsi af- finché il mercato funzioni concretamente. Alcuni Stati hanno già adottato misure comple- mentari per migliorare il funzionamento del mercato alla luce di particolari condizioni na- zionali o regionali, come la disaggregazione della proprietà per le reti di trasporto, i pro- grammi di cessione di gas (come in Germania, Italia, Francia, Austria e Spagna), la dismis- sione di capacità di generazione energia elettrica da parte delle imprese dominanti (come in Italia) o la creazione di un mercato regionale all’ingrosso (come il NordPool, che garantisce l’effettiva integrazione tra i mercati di energia scandinavi).
In generale, tuttavia, gli Stati membri dell’Unione Europea tendono ad adottare un’impostazione minimalista in sede di recepimento delle direttive. Inoltre, la maggior parte degli Stati ha recepito le nuove direttive in ritardo, mentre in alcuni di essi il recepimento addirittura non è ancora avvenuto. Il primo obiettivo da raggiungere è, quindi, il recepi- mento completo ed effettivo delle seconde direttive sull’elettricità e sul gas naturale da par- te di tutti gli Stati membri dell’Unione Europea.
Dalla Relazione della Commissione Europea sullo stato di avanzamento della creazione del mercato interno del gas naturale e dell’elettricità emerge pertanto che, con rarissime ec- cezioni, l’ambito economico dei mercati dell’elettricità e del gas naturale, nell’Unione Euro- pea, resta nazionale59. Infatti, non si è ancora sviluppata una concorrenza transfrontaliera
sufficiente a limitare effettivamente il potere economico delle imprese attive sui singoli mercati nazionali. Inoltre, la diagnosi che emerge dai risultati dell’indagine settoriale sullo stato della concorrenza nel settore dell’energia elettrica e del gas naturale60, condotta dalla
Commissione Europea nel biennio 2005-2006, non è affatto confortante, infatti:
• permane nei mercati all’ingrosso dell’energia il grado di concentrazione esistente prima delle liberalizzazioni, che agevola pratiche di prezzo anticoncorrenziali degli opera- tori dominanti;
58 Cfr. COMMISSIONE EUROPEA, Indagine ai sensi dell’articolo 17 del regolamento (CE) n. 1/2003 nei settori europei
del gas e dell’elettricità, COM(2006) 851 definitivo; Prospettive del mercato interno del gas e dell’elettricità, COM(2006) 841 definitivo; Document, Implementation report on electricity and gas EU regulatory framework: country reviews, SEC(2006)1709, Commission Staff Working Paper, Bruxelles.
59 Cfr. COMMISSIONE EUROPEA (2005), Report on Progress in Creating the Internal Gas and Electricity Market,
Commission Staff Working Paper, Bruxelles.
60 Le indagini settoriali sullo stato della concorrenza nel settore dell’energia elettrica e del gas naturale,
condotte dalla Commissione Europea, mirano sia a valutare le condizioni competitive prevalenti sui mercati europei nei due settori, sia a individuare le cause di eventuali malfunzionamenti dovute a possibili infrazioni della normativa concorrenziale europea. L’obiettivo primario delle indagini è quello di identificare le eventuali barriere che ostacolano lo sviluppo di un mercato europeo aperto, funzionante e competitivo. Le suddette indagini si inseriscono nel quadro di un più generale riesame degli effetti delle liberalizzazioni avviate nella metà degli anni Novanta e della riflessione, iniziata nei primi mesi del 2006, volta a definire il rilancio di una nuova politica europea dell’energia.
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• sussistono le barriere all’ingresso per i nuovi operatori, derivanti sia da difficoltà di ac- cesso alle infrastrutture imperfettamente separate dagli interessi degli operatori do- minanti, sia dal permanere di vincoli all’approvvigionamento (contratti a lungo ter- mine), che mantengono nei fatti le filiere verticalmente integrate;
• è assente un significativo grado di concorrenza transfrontaliera (carenza di interconnessioni elettriche e vincoli proprietari che derogano da regole di accesso a terzi nei gasdotti internazionali), che mantiene i mercati nazionali separati;
• i meccanismi di formazione dei prezzi in ambedue i settori non riflettono il grado di con- correnzialità dei mercati;
• sussistono ostacoli per i nuovi fornitori nei mercati di bilanciamento, che essendo carat- terizzati da zone di bilanciamento eccessivamente ridotte, favoriscono invece gli operatori storici;
• permane nei mercati a valle (al dettaglio) una carenza di concorrenza dovuta princi- palmente alla durata dei contratti, alle pratiche restrittive dei fornitori, e alla man- canza di offerte paneuropee;
• la carenza di informazioni sui mercati e di trasparenza sugli accessi alle reti ostacola l’ingresso di nuovi operatori a vantaggio di quelli dominanti e a svantaggio della libertà di scel- ta dei consumatori;
• infine, l’espansione dei mercati di GNL, che dovrebbero ampliare la base europea di approvvigionamento di gas, non ha ancora prodotto risultati concreti.
Tutti gli Stati membri devono pertanto esaminare attentamente le modalità di applica- zione delle direttive in modo che le stesse si traducano rapidamente in mercati più ampi, più aperti e più competitivi. Ciò significa, in particolare, oltre ad assicurare il funzionamen- to nella pratica delle condizioni fissate dalle direttive in materia di accesso reale e non di- scriminatorio alle reti, mettere in atto misure di disaggregazione e di effettiva regolazione, nonché adottare un’impostazione proattiva al fine di garantire l’esistenza di capacità di in- terconnessione adeguate e disponibili. Gli Stati dovranno inoltre provvedere affinché l’eventuale regolazione dei prezzi non agisca in modo da escludere la concorrenza. Allo stesso tempo la Commissione e le autorità nazionali di regolazione dovranno intensificare gli sforzi, nel quadro dei regolamenti concernenti il l’elettricità e il gas naturale, per far fron- te ad un certo numero di aspetti tecnici, come i meccanismi degli scambi transfrontalieri, il bilanciamento, eccetera.
In particolare, per poter affrontare le disfunzioni del mercato evidenziate nell’indagine settoriale e migliorare considerevolmente la portata della concorrenza, è fondamentale che l’Unione Europea applichi misure correttive di tipo concorrenziale e regolamentare. Innan- zitutto, l’applicazione del diritto della concorrenza mediante l’esercizio dei poteri attribuiti alla Commissione Europea, ai sensi delle norme antitrust61 in materia di concentrazioni62 e di
61 Cfr. Gli articoli 85, 86 e 90 del Trattato di Roma del 1957, divenuti 81, 82 e 86 del Trattato di Maastrcht
affermarono il principio di concorrenza come chiave ermenuetica che esprime l’identità economica dell’Unione Europea.
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aiuti di Stato63, risulta necessario l’applicazione di sanzioni al fine di perseguire le violazioni delle norme comunitarie in materia di concorrenza (antitrust) nel settore64. Tuttavia, l’applicazione del diritto della concorrenza può dare un contributo significativo, ma da solo non può liberalizzare i mercati e ovviare a tutte le carenze individuate dall’indagine: è quindi necessaria anche una serie di misure di regolazione. Pertanto, affinché l’Unione Europea centri l’obiettivo di completare la creazione di un mercato interno dell’energia elettrica e del gas naturale aperto alla concorrenza e dotato di una regolazione efficace entro il gennaio del 2009, sono necessarie nuove regole, soprattutto di natura tecnica. Per questa ragione, la Commissione ha presentato al Parlamento e al Consiglio dell’Unione Europea – in data 19 settembre 2007 – una proposta di modifica delle direttive 2003/54/CE e 2003/54/CE, re- lative al mercato interno dell’energia elettrica e del gas naturale, e dei regolamenti 2003/1228/CE e 2005/1775/CE, relativi rispettivamente alle condizioni di accesso alle reti di elettricità e di gas naturale, oltre ad una proposta di regolamento relativo all’istituzione di un’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia65.
Le principali novità introdotte dalle proposte della Commissione Europea sono:
• effettiva disaggregazione delle attività di approvvigionamento e produzione dalle operazioni di rete;
• rafforzamento dei poteri e dell’indipendenza degli organismi internazionali di rego- lazione;
• definizione di un meccanismo indipendente per favorire la cooperazione degli or- ganismi nazionali di regolazione ed il processo decisionale, mediante l’istituzione di un’Agenzia per la cooperazione degli organismi di regolazione nel settore dell’ener- gia elettrica e del gas naturale;
• rafforzamento della cooperazione volontaria tra gli operatori dei sistemi di trasmis- sione di rete;
• miglioramento della trasparenza del mercato;
• sviluppo della cooperazione, tra gli Stati membri, volta al rafforzamento della sicu- rezza dell’approvvigionamento.
62 Cfr. Regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio Europeo, del 20/01/2005. 63 Cfr. articoli 87 e 88 del Trattato di Roma del 1957.
64 La concentrazione del mercato è risultata essere uno dei principali elementi di preoccupazione ai fini
della riuscita del processo di liberalizzazione: infatti, il potere di mercato dei monopoli dell’epoca pre- liberalizzazione non è ancora stato eroso. Inoltre, l’integrazione verticale tra imprese operanti nel campo della fornitura e generazione e dell’infrastruttura e/o l’insufficiente grado di separazione può comportare la preclu- sione dei mercati a valle tramite contratti a lungo termine. Infine l’accesso transfrontaliero risulta bloccato da contratti di trasmissione a lungo termine e dal connesso rischio di accumulo di capacità.
65 Cfr. COMMISIONE EUROPEA (2007), Proposta di direttiva che modifica la direttiva 2003/54/CE relativa a norme
comuni per il mercato interno dell’energia elettrica, COM(2007) 528 definitivo; Proposta di direttiva che modifica la direttiva 2003/55/CE relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale, COM(2007) 529 definitivo; Proposta di Regolamento che modifica il regolamento (CE) n. 1228/2003 relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi tran- sfrontalieri di energia elettrica, COM(2007) 531 definitivo; Proposta di Regolamento che modifica il regolamento (CE) n. 1775/2005 relativo alle condizioni di accesso alle reti di trasporto del gas naturale, COM(2007) 532 definitivo; Proposta di Regolamento che istituisce un’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia, COM(2007) 531 definitivo, Commission Staff Working Paper, Bruxelles, 19 settembre 2007.
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La separazione giuridica e funzionale delle operazioni di rete dalle attività di approvvi- gionamento e generazione o di produzione non risulta sufficiente a risolvere il conflitto di interessi sistemico, connaturato all’integrazione verticale delle attività di fornitura e di rete, che ha determinato sia investimenti carenti nelle infrastrutture che discriminazioni di in- formazione, di accesso alla rete e sugli incentivi agli investimenti66. Pertanto, per garantire una separazione più netta tra la produzione la distribuzione di energia vengono proposte due opzioni di disaggregazione: la separazione della gestione della rete dalla proprietà delle infrastrutture, mediante un operatore di sistema indipendente, e la separazione totale della proprietà dei gestori dei sistemi di trasmissione, con una chiara preferenza per la disaggre- gazione della proprietà. Questo perché imprese distinte che gestiscono la rete, in sede di decisioni di investimenti, non subiscono l’influenza degli interessi propri alle imprese che operano sul lato dell’approvvigionamento e della generazione. Questa soluzione ha, tra l’altro, il vantaggio di evitare una regolazione eccessiva ed oneri amministrativi eccessiva- mente sproporzionati.
È altresì importante che la regolazione a livello europeo sia applicata in modo efficace, non da ultimo per facilitare il commercio transfrontaliero di elettricità. In tal senso, le diret- tive europee del 2003, relative al mercato unico dell’elettricità e del gas, hanno imposto agli Stati membri l’obbligo di istituire organismi regolatori dotati di competenze specifiche. Tut- tavia, in molti casi, l’esperienza suggerisce che l’efficacia dell’azione dei regolatori è spesso limitata dalla loro non piena indipendenza dai governi e da un insufficiente potere discre- zionale. Pertanto, l’Europa necessita di un sostanziale rafforzamento dei poteri delle autori- tà di regolazione e di un maggiore coordinamento europeo. A tal fine la Commissione Eu- ropea ha proposto il potenziamento dell’indipendenza degli organismi di regolazione na- zionale, il rafforzamento dei loro poteri di regolazione del mercato e la costituzione di un nuovo organismo unico a livello europeo, ovvero una rete europea di autorità di regolazio- ne indipendenti che dovrebbe tenere in debito conto l’interesse europeo, con un appropria- to coinvolgimento della Commissione stessa.
In particolare, l’Agenzia per la cooperazione delle autorità di regolazione nazionali do- vrebbe integrare, a livello europeo, le mansioni di regolazione svolte in ambito nazionale dalle singole autorità di regolazione, offrendo un inquadramento per la cooperazione degli organismi nazionali di regolazione, con particolare riferimento alle questioni transfrontalie- re, controllando la cooperazione tra operatori dei sistemi di trasmissioni e fornendo deci- sionali individuali su specifici aspetti tecnici affidati all’agenzia stessa. Infine, essa dovrebbe svolgere un ruolo consultivo generale. In sostanza, la proposta della Commissione mira al
66 Attualmente non è garantito un accesso non discriminatorio all’informazione (infatti non esistono mez-
zi efficaci ad impedire ai gestori dei sistemi di trasmissione di divulgare informazioni commerciali sensibili al ramo di generazione o approvvigionamento della società verticalmente integrata); inoltre la normativa in vigo- re non ha eliminato gli incentivi a discriminare i terzi che desiderano accedere alla rete (tra le varie condizioni di accesso discriminatorie figurano: la connessione delle nuove centrali per i nuovi entranti; l’accesso disegua- le alle capacità della rete (hoarding); il mantenimento di zone di bilanciamento artificialmente piccole e, ancora, il rifiuto di mettere a disposizione capacità inutilizzate). Infine, esistono distorsioni negli incentivi agli inve- stimenti, infatti i gestori delle reti integrati in un gruppo non hanno alcun incentivo a sviluppare la rete nell’interesse generale del mercato, processo che faciliterebbe l’entrata di nuovi operatori a livello di genera- zione o di fornitura. È ampiamente provato che le decisioni di investimento delle società verticalmente inte- grate tendono a soddisfare, invece, le esigenze delle affiliate responsabili dell’approvvigionamento.
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rafforzamento del coordinamento tra autorità nazionali ed al sostanziale potenziamento della coerenza della regolazione in ambito transfrontaliero.
Bisogna, inoltre, ricordare che le reti di elettricità e di gas costituiscono il punto focale di un mercato europeo ben funzionante. È per questa ragione che la Commissione Europea ha proposto diverse azioni per intensificare gli investimenti tesi ad eliminare le principali strozzature, che si verificano normalmente alle frontiere nazionali. In particolare, per sosti- tuire le centrali elettriche europee di vecchia generazione sono necessari cospicui investi- menti, pertanto viene ribadito che qualunque società ha la facoltà di investire in progetti di generazione di energia elettrica o di importazione di gas.
Inoltre, poiché gli investitori potenziali hanno bisogno di informazioni aggiornate sull’evoluzione del mercato sia a breve sia a medio termine, verrà istituito l’Energy Observa- tory con il compito di raccogliere e controllare i dati fondamentali nei settori energetici, e facilitare i nuovi investimenti più redditizi67.
Anche la trasparenza è essenziale per il funzionamento del mercato, sono pertanto pre- viste misure per aumentare la fiducia nel mercato, la sua liquidità e il numero di partecipanti rendendo disponibili al mercato maggiori informazioni.
Infine, sono definite norme minime comuni, vincolanti, per la sicurezza della rete, volte al controllo sulla sicurezza dell’approvvigionamento da parte degli operatori dei sistemi di trasmissione e al rafforzamento della cooperazione tra gli Stati membri, soprattutto in ma- teria di stoccaggio del gas naturale.
D’altra parte, l’Unione Europea ha elaborato una serie di politiche destinate a sostenere lo sviluppo in Europa di un’infrastruttura energetica efficace. In questa prospettiva si in- quadrano 314 progetti d’interesse comune, tra cui rientrano 42 progetti d’interesse priorita- rio, il cui completamento dovrebbe essere agevolato ed accelerato. In particolare, sono stati identificati alcuni tra i collegamenti mancanti che pongono maggiori problemi: essi riguar- dano, ad esempio, la rete elettrica tra Germania, Polonia e Lituania, le connessioni per l’energia eolica off-shore nell’Europa del Nord, le connessioni elettriche tra Spagna e Francia, i gasdotti che collegano il Mar Caspio all’Europa Centrale (Nabucco). Per accelerare la rea- lizzazione di queste infrastrutture di rete, la Commissione Europea ha proposto la designa- zione di coordinatori europei responsabili dei progetti prioritari, la creazione di un quadro rafforzato per gli operatori della rete di trasporto, l’armonizzazione delle procedure di auto- rizzazione della costruzione degli impianti, e l’aumento del finanziamento comunitario allo sviluppo delle reti di trasmissione transfrontaliere68.